<<< Toate categoriile

Reformarea sistemului de pensii, prin transformarea pensiilor speciale în pensii în sistemul public, în temeiul Legii nr. 119/2010, este compatibilă cu art. 1 din Protocolul nr. 1 - decizia de inadmisibilitate în cauzele Frimu și alții c. României


JurisClasor CEDO - Martie 2012, 05

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a respins, ca inadmisibile, în temeiul art. 35 par. 3 şi 4 din Convenţie, plângerile referitoare la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție, coroborat cu art. 14 din Convenţie. Totuşi, Curtea a amânat examinarea plângerii reclamantelor, în ce privește încălcarea drepturilor protejate de art. 6 şi 14 din Convenţie.

Reducerea pensiilor reclamantelor, deşi substanţială, constituia o modalitate de a integra aceste pensii în regimul general al pensiilor, prevăzut de Legea nr. 19/2000, pentru a echilibra bugetul şi a corecta diferențele existente între sistemele de pensie. Ca şi Curtea Constituţională a României, Curtea de la Strasbourg a constatat că aceste motive nu pot fi considerate drept nerezonabile sau disproporţionate.

Reforma sistemului de pensii nu a avut un efect retroactiv şi nu a adus atingere drepturilor la prestaţii sociale, dobândite în temeiul contribuţiilor la bugetul asigurărilor sociale, achitate în timpul anilor de serviciu.

În ceea ce priveşte diferenţa de tratament, în raport de alte categorii de pensionari, Curtea a constatat că o diferență este discriminatorie, în sensul art. 14 din Convenţie, în cazul în care nu are nici o justificare obiectivă şi rezonabilă. În speță, Curtea a reținut faptul că foştii polițiști se bucură în continuare de un mod de calcul favorabil al pensiilor lor, dar acest lucru ține, de asemenea, de marja de apreciere a statului. Această diferenţă nu este una lipsită de justificare, iar Curtea Constituţională a concluzionat că natura profesiei constituie motivul acordării anumitor privilegii.

Măsurile criticate de reclamante nu le-au determinat pe acestea să suporte o sarcină disproporţionată şi excesivă, incompatibilă cu dreptul de proprietate şi nu au fost în mod nejustificat discriminate în comparaţie cu alți pensionari.

 

Prin decizia de inadmisibilitate pronunţată la data de 7 februarie 2012 în cauzele conexate Ana Maria Frimu, Judita Vilma Timar, Edita Tanko, Marta Molnar și Lucia Gheţu împotriva României (nr. 45312/11, 45581/11, 45583/11, 45587/11, 45588/11), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat neîncălcarea de către Statul român a dispoziţiilor articolului 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenţie, sub aspectul transformării pensiilor speciale în pensii în sistemul public, în temeiul Legii nr. 119/2010.

Prezentarea deciziei

Reclamantele s-au pensionat între anii 2006-2008, după ce au îndeplinit funcţia de grefier la instanţele şi parchetele din judeţul Covasna de-a lungul a mai mult de 30 ani. Pensiile lor, calculate conform Legii nr. 567/2004 privind personalul auxiliar din cadrul instanţelor și parchetelor, erau cuprinse între 3.109 lei şi 4785 lei. În temeiul acestei legi, cuantumul pensiilor reprezenta în medie 80% din ultimul salariu brut încasat anterior pensionării. Legea preciza că în cazul în care cuantumul pensiei calculate în baza Legii nr. 567/2004 era superior cuantumului pensiei calculate în temeiul Legii nr. 19/2000 privind sistemul public de pensii şi alte drepturi de asigurări sociale, diferenţa era suportată de la bugetul de stat.

Prin Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, în vederea asigurării echilibrului bugetar în perioada de criză economică, mai multe sisteme speciale de pensie, printre care şi cel al personalului auxiliar din justiţie, au fost abrogate. Într-un termen de 30 zile de la intrarea în vigoare a noii legi, pensiile au fost recalculate conform criteriilor prevăzute de Legea nr. 19/2000, respectiv în funcţie de anul ieşirii la pensie, durata şi cuantumul contribuțiilor la bugetul asigurărilor sociale. Consecinţa punerii în aplicare a acestui nou sistem a fost diminuarea pensiilor reclamantelor cu aproximativ 70%.

La fel cum au procedat numeroase persoane afectate de suprimarea sistemelor speciale de pensii, reclamantele au contestat deciziile administrative care le stabileau noile drepturi de pensie.

Invocând dispoziţiile Constituţiei şi Convenţiei, precum şi jurisprudenţa Curţii, reclamantele au pretins o ingerinţă disproporţionată în dreptul la respectarea bunurilor, din pricina diminuării substanţiale şi definitive a pensiilor.

Prin sentinţele civile pronunţate la 11 noiembrie 2010 şi 7 aprilie 2011, Tribunalul Covasna a admis acţiunile, a anulat deciziile de pensii emise în baza legii noi şi a menţinut vechile decizii de pensii. Tribunalul Covasna a apreciat că diminuarea constituia o ingerinţă în dreptul la respectarea bunurilor, nu era proporţională cu scopul urmărit, respectiv restabilirea echilibrului bugetar, având în vedere că ingerinţa era definitivă şi că priva pe reclamante de mai mult de 50% din pensie, punând în pericol menţinerea unui nivel de viaţă decent. Între altele, Tribunalul a reținut că schimbarea modalității de calcul nu putea fi aplicată retroactiv în cazul persoanelor care ieşiseră la pensie sub regimul Legii nr. 567/2004.

Casa Judeţeană de Pensii a formulat recurs. Reclamantele au depus întâmpinare şi au invocat decizii irevocabile ale curţilor de apel, care dăduseră câştig de cauză persoanelor ce se aflau într-o situaţie identică cu a lor.

Curtea de Apel Braşov, luând în considerare jurisprudenţa Curţii Constituţionale, care declarase Legea nr. 119/2010 conformă dispoziţiilor constituţionale în ce priveşte proprietatea şi neretroactivitatea legii, a admis recursul şi a respins acţiunile, prin decizii irevocabile pronunţate la 7 aprilie şi 13 mai 2010.

În ce priveşte conformitatea Legii nr. 119/2010 cu dispoziţiile Convenţiei, Curtea de Apel Braşov a reținut că partea contributivă a pensiei a fost menţinută, suprimarea nu privea decât partea necontributivă, care era finanţată de la bugetul de stat. Subliniind faptul că, după diminuare, cuantumul pensiilor era apropiat de media pensiilor din sistemul general, şi în orice caz, superior pensiei minime garantată de Legea nr. 118/2010, curtea de apel a concluzionat că diminuarea nu constituia o atingere disproporţionată a dreptului la respectarea bunurilor şi că măsura era justificată de necesitatea de restabilire a echilibrului bugetar şi de reaşezare a sistemului de pensii pe baze echitabile.

În sfârşit, amintind că precedentul judiciar nu constituie un izvor de drept, curtea de apel a respins argumentul ţinând de existenţa deciziilor irevocabile cu soluții contrarii.

Curtea a constatat că plângerile înregistrate sub numerele 45312/11, 45581/11, 45583/11, 45587/11 şi 45588/11 sunt similare cu privire la capetele de cerere invocate şi problemele de fond pe care le ridică, conexându-le, în temeiul art. 42 par. 1 din Regulamentul Curții.

Asupra art. 6 și  a art. 14 din Convenție

Reclamantele au invocat încălcarea articolelor 6 şi 14 din Convenţie, din pricina jurisprudenţei contradictorii a curților de apel, care ar fi adus atingere principiului securităţii juridice şi ar fi creat o discriminare faţă de alte persoane aflate într-o situaţie similară.

În starea actuală a cauzei, Curtea nu s-a considerat în măsură să se pronunţe cu privire la admisibilitatea plângerilor sub aceste capete de cerere şi a considerat că este necesar să le comunice Guvernului pârât, în conformitate cu dispozițiile art. 54 par. 3 b) din Regulamentul Curții.                      

Asupra art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție, coroborat cu art. 14 din Convenţie

Reclamantele au arătat că reducerea pensiilor le-a încălcat dreptul lor la respectarea bunurilor, garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție şi a determinat o discriminare, contrară art. 14, în raport de alţi pensionari, care au beneficiat în continuare de un mod de calcul al pensiilor mai favorabil.

În baza art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție, ”Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional. Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare reglementării folosirii bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii, sau a amenzilor”.

În temeiul art. 14 din Convenţie, ”Exercitarea drepturilor şi libertăţilor recunoscute de prezenta convenţie trebuie să fie asigurată fără nicio deosebire bazată, în special, pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine naţională sau socială, apartenenţă la o minoritate naţională, avere, naştere sau orice altă situaţie”.

Curtea a reiterat că, deşi articolul 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție garantează plata prestaţiilor sociale pentru persoanele care au achitat contribuţii la bugetul asigurărilor sociale, acest lucru nu poate fi interpretat ca oferind dreptul la acordarea unei pensii într-un cuantum determinat (a se vedea, în special, Skorkiewicz c. Poloniei, decizia din 1 iunie 1999, nr. 39860/98 ; decizia Jankovic c. Croaţiei, nr. 43440/98 ; decizia Kuna c. Germaniei, nr. 52449/99 ; Blanco Callejas c. Spaniei, decizia din 18 iunie 2002, nr. 64100/00, şi Maggio și alții c. Italiei, 31 mai 2011, nr. 46286/09, 52851/08, 53727/08, 54486/08 şi 56001/08, par. 55).

Statele părţi la Convenţie dispun de o marjă largă de apreciere pentru reglementarea politicii lor sociale. Curtea a reamintit, în acest sens, dată fiind cunoaşterea directă a propriei societăţi şi a nevoilor sale, că autorităţile naţionale sunt, în principiu, cel mai bine plasate pentru a alege mijloacele cele mai adecvate în atingerea scopului stabilirii unui echilibru între cheltuielile şi veniturile publice, iar Curtea respectă alegerea lor, cu excepţia cazului în care aceste mijloace se dovedesc în mod evident lipsite de un temei rezonabil (Jankovic, citată anterior ; Kuna, citată anterior, şi Mihăieș și Senteş c. României, decizia din 6 decembrie 2011, nr. 44232 /11 şi 44605/11).

În speță, Curtea a subliniat că reforma sistemelor de pensii a fost fundamentată pe motivele obiective invocate la adoptarea Legii nr. 119/2010, şi anume contextul economic actual şi corectarea inegalităţilor existente între diferitele sisteme de pensii.

De asemenea, Curtea a luat act de faptul că pensia datorată reclamantelor, în baza contribuțiilor la bugetul asigurărilor sociale, plătite de acestea în cursul anilor de serviciu, nu a fost în niciun fel afectată de reformă şi acestea au pierdut doar suplimentul la pensie, care era acoperit integral de la bugetul de stat şi care reprezenta un avantaj de care au beneficiat în calitate de personal auxiliar al instanţelor.

În această privinţă, Curtea a considerat că reducerea pensiilor reclamantelor, deşi substanţială, constituia o modalitate de a integra aceste pensii în regimul general al pensiilor, prevăzut de Legea nr. 19/2000, pentru a echilibra bugetul şi a corecta diferențele existente între sistemele de pensie. Ca şi Curtea Constituţională, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat că aceste motive nu pot fi considerate drept nerezonabile sau disproporţionate.

De asemenea, Curtea a reținut că reforma sistemului de pensii nu a avut un efect retroactiv şi nu a adus atingere drepturilor la prestaţii sociale, dobândite în temeiul contribuţiilor la bugetul asigurărilor sociale, achitate în timpul anilor de serviciu.

În ceea ce priveşte diferenţa de tratament, în raport de alte categorii de pensionari, Curtea a constatat că o diferență este discriminatorie, în sensul art. 14 din Convenţie, în cazul în care nu are nici o justificare obiectivă şi rezonabilă.

În speță, Curtea a reținut faptul că foştii polițiști se bucură în continuare de un mod de calcul favorabil al pensiilor lor, dar acest lucru ține, de asemenea, de marja de apreciere a statului. În orice caz, trebuie remarcat faptul că această diferenţă nu este una lipsită de justificare, iar Curtea Constituţională a concluzionat că natura profesiei constituie motivul acordării anumitor privilegii.

Având în vedere aceste considerente, Curtea a considerat că măsurile criticate de reclamante nu le-au determinat pe acestea să suporte o sarcină disproporţionată şi excesivă, incompatibilă cu dreptul de proprietate şi nu au fost în mod nejustificat discriminate în comparaţie cu alți pensionari.

Curtea a amânat examinarea plângerii reclamantelor, în ce privește încălcarea drepturilor protejate de art. 6 şi 14 din Convenţie, dar a și respins, ca inadmisibile, în temeiul art. 35 par. 3 şi 4 din Convenţie, plângerile referitoare la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție, coroborat cu art. 14 din Convenţie.

 

Notă

La fel ca și în cazul deciziei de inadmisibilitate pronunţată la data de 6 decembrie 2011 în cauzele Felicia Mihăieș c. României (cererea nr. 44232/11) și Adrian Gavril Senteș c. României (cererea nr. 44605/11)[1], și această soluție a Curții este extrem de importantă pentru instanțele interne, confruntate cu mii de dosare în care a fost contestată practic însăși transformarea pensiilor speciale în pensii în sistemul public.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului a confirmat practic interpretările succesive ale Curții Constituționale.

Începând cu decizia nr. 871 din 25 iunie 2010 și decizia nr. 1237 din 6 octombrie 2010[2], Curtea Constituțională a constatat că pensiile de serviciu se bucură de un regim juridic diferit în raport cu pensiile acordate în sistemul public de pensii. Astfel, spre deosebire de acestea din urmă, pensiile de serviciu sunt compuse din două elemente, indiferent de modul de calcul specific stabilit de prevederile legilor speciale, şi anume: pensia contributivă şi un supliment din partea statului care, prin adunarea cu pensia contributivă, să reflecte cuantumul pensiei de serviciu stabilit în legea specială. Partea contributivă a pensiei de serviciu se suportă din bugetul asigurărilor sociale de stat, pe când partea care depăşeşte acest cuantum se suportă din bugetul de stat (a se vedea, spre exemplu, art. 85 alin. 1 din Legea nr. 303/2004 sau art. 1801 din Legea nr. 19/2000). Mai mult, în cazul pensiilor militare, întregul cuantum al pensiei speciale se plăteşte de la bugetul de stat (a se vedea Legea nr. 164/2001). De altfel, Decizia Curţii Constituţionale nr. 20 din 2 februarie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.72 din 18 februarie 2000, a statuat că pensia de serviciu constituie "o compensaţie parţială a inconvenientelor ce rezultă din rigoarea statutelor speciale", ceea ce demonstrează, fără drept de tăgadă, că, de fapt, acel supliment de care am făcut vorbire mai sus se constituie în acea compensaţie parţială menţionată de Curte, pentru că diferenţierea existentă între o pensie specială şi una strict contributivă, sub aspectul cuantumului, o face acel supliment.

Acordarea acestui supliment, aşa cum se poate desprinde şi din decizia mai sus amintită, a urmărit instituirea unei regim special, compensatoriu pentru anumite categorii socio-profesionale supuse unui statut special. Această compensaţie, neavând ca temei contribuţia la sistemul de asigurări sociale, ţine de politica statului în domeniul asigurărilor sociale şi nu se subsumează dreptului constituţional la pensie, ca element constitutiv al acestuia.

În acest sens, trebuie observat că dispoziţiile art. 47 alin. 2 din Constituţie se referă distinct la dreptul la pensie faţă de cel la alte forme de asigurări sociale publice sau private, prevăzute de lege, dar pe care Legea fundamentală nu le nominalizează. Prin urmare, în ceea ce priveşte aceste din urmă drepturi de asigurări sociale, legiuitorul are dreptul exclusiv de a dispune, în funcţie de politica socială şi fondurile disponibile, asupra acordării lor, precum şi asupra cuantumului şi condiţiilor de acordare. Se poate spune că, faţă de acestea, Constituţia instituie mai degrabă o obligaţie de mijloace, iar nu de rezultat, spre deosebire de dreptul la pensie, care este consacrat în mod expres.

Ca atare, având în vedere condiţionarea posibilităţii statului de a acorda pensiile speciale de elemente variabile, aşa cum sunt resursele financiare de care dispune, faptul că acestor prestaţii ale statului nu li se opune contribuţia asiguratului la fondul din care se acordă aceste drepturi, precum şi caracterul succesiv al acestor prestaţii, dobândirea dreptului la pensie specială nu poate fi considerată ca instituind o obligaţie ad aeternum a statului de a acorda acest drept, singurul drept câştigat reprezentând doar prestaţiile deja realizate până la intrarea în vigoare a noii reglementări şi asupra cărora legiuitorul nu ar putea interveni decât prin încălcarea dispoziţiilor art. 15 alin. 2 din Constituţie.

Relevantă în acest sens este şi decizia nr. 458 din 2 decembrie 2003[3], în care s-a statuat că "o lege nu este retroactivă atunci când modifică pentru viitor o stare de drept născută anterior şi nici atunci când suprimă producerea în viitor a efectelor unei situaţii juridice constituite sub imperiul legii vechi, pentru că în aceste cazuri legea nouă nu face altceva decât să refuze supravieţuirea legii vechi şi să reglementeze modul de acţiune în timpul următor intrării ei în vigoare, adică în domeniul ei propriu de aplicare".

Conformându-se dispoziţiilor art.15 alin. 2 din Constituţie, textele de lege criticate afectează pensiile speciale doar pe viitor, şi numai în ceea ce priveşte cuantumul acestora. Celelalte condiţii privind acordarea acestora, respectiv stagiul efectiv de activitate în acea profesie şi vârsta eligibilă nu sunt afectate de noile reglementări. De asemenea, Legea privind instituirea unor măsuri în domeniul pensiilor nu se răsfrânge asupra prestaţiilor deja obţinute anterior intrării sale în vigoare, care constituie facta praeterita.

Oricum, având în vedere că pensiile speciale nu reprezintă un privilegiu, ci au o justificare obiectivă şi raţională, Curtea Constituțională a considerat că acestea pot fi eliminate doar dacă există o raţiune, o cauză suficient de puternică spre a duce în final la diminuarea prestaţiilor sociale ale statului sub forma pensiei. Or, în cazul Legii privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, o atare cauză o reprezintă necesitatea reformării sistemului de pensii, reechilibrarea sa, eliminarea inechităţilor existente în sistem şi, nu în ultimul rând, situaţia de criză economică şi financiară cu care se confruntă statul, deci atât bugetul de stat, cât şi cel al asigurărilor sociale de stat. Astfel, această măsură nu poate fi considerată ca fiind arbitrară; de asemenea, Curtea urmează a observa că măsura nu impune o sarcină excesivă asupra destinatarilor ei, ea aplicându-se tuturor pensiilor speciale, nu selectiv, nu prevede diferenţieri procentuale pentru diversele categorii cărora i se adresează pentru a nu determina ca una sau alta să suporte mai mult sau mai puţin măsura de reducere a venitului obţinut dintr-o atare pensie.

Prin decizia nr.820 din 9 noiembrie 2006[4], Curtea Constituțională a arătat că Legea nr. 19/2000, lege-cadru în reglementarea drepturilor de asigurări sociale în sistemul public, a aşezat pe principii şi reguli noi întreaga legislaţie a pensiilor. Printre modificările esenţiale se numără şi integrarea în sistemul public a mai multor sisteme distincte anterior şi eliminarea posibilităţii de acordare a drepturilor de pensie într-un sistem şi pentru perioadele asigurate în alte sisteme", ceea ce demonstrează clar că legiuitorul este îndrituit să integreze sistemele de pensii speciale în sistemul general.

Analizând criticile aceloraşi texte de lege în raport cu dispoziţiile art. 44 din Constituţie şi cu prevederile art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, Curtea Constituțională a constatat că, în esenţă, aceste critici pornesc de la cele statuate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în cauza Buchen c. Republicii Cehe - 2002, în care s-a arătat că noţiunea de "bun" înglobează orice interes al unei persoane de drept privat ce are o valoare economică, astfel că dreptul la pensie poate fi asimilat unui drept de proprietate, iar pensia unui bun proprietate privată.

Pentru a răspunde acestor critici este necesară reiterarea considerentelor deja reţinute cu privire la natura specială a pensiei de serviciu, a celor două componente, contributivă şi necontributivă, ale sale, precum şi a faptului că ultima componentă este supusă practic condiţiei ca statul să dispună de resursele financiare pentru a putea acorda şi alte drepturi de asigurări sociale faţă de cele pe care Constituţia le nominalizează în mod expres. În aceste condiţii, partea necontributivă a pensiei de serviciu, chiar dacă poate fi încadrată, potrivit interpretării pe care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a dat-o art.1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, în noţiunea de "bun", ea reprezintă totuşi, din această perspectivă, un drept câştigat numai cu privire la prestaţiile de asigurări sociale realizate până la data intrării în vigoare a noii legi, iar suprimarea acestora pentru viitor nu are semnificaţia exproprierii.

În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate a textelor de lege supuse controlului instanţei de contencios constituţional cu dispoziţiile art. 47 alin. 1 şi art. 135 alin. 2 lit. f din Constituţie, Curtea Constituțională a constatat că autorii sesizării consideră că eliminarea pensiilor speciale aduce atingere "principiului protecţiei aşteptărilor legitime a cetăţenilor cu privire la un anumit nivel al protecţiei şi securităţii". Acest principiu nu este însă consacrat constituţional, iar drepturile rezultate din actul de pensionare sunt previzibile, şi anume îndrituirea persoanei la cuantumul aferent pensiei din sistemul ordinar de pensionare, restul cuantumului pensiei (cea suplimentară) fiind supus elementelor variabile amintite mai sus, şi anume optica legiuitorului şi resursele financiare ale statului care pot fi alocate în această direcţie.

 

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin decizia nr. 29 din 12 decembrie 2011[5] pronunţată de Completul competent să judece recursul în interesul legii, a respins recursurile în interesul legii declarate de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de colegiile de conducere ale curţilor de apel Braşov, Cluj, Craiova şi Galaţi privind aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 119/2010, raportat la art. 20 alin. 2 din Constituţie, art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia europeană a drepturilor omului şi art. 14 din Convenţie, referitoare la recalcularea pensiilor prevăzute de art. 1 din lege.

Prin recursurile în interesul legii s-a arătat că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la contestaţiile formulate de persoanele aflate în categoriile prevăzute de art. 1 lit. a) - h) din Legea nr. 119/2010 împotriva deciziilor de recalculare a pensiilor emise în temeiul art. 3 şi 4 din aceeaşi lege.

Într-o primă orientare jurisprudenţială, instanţele de judecată au admis contestaţiile formulate de reclamanţi - pensionari aflaţi în categoriile prevăzute de art. 1 lit. a) - h) din Legea nr. 119/2010 - şi au dispus anularea deciziilor de recalculare a pensiilor emise în temeiul art. 3 şi 4 din lege, fiind menţinute în plată pensiile în cuantumul stabilit anterior intrării în vigoare a acestei legi. În adoptarea acestor soluţii, instanţele de judecată au realizat un examen de compatibilitate a prevederilor din dreptul intern cu exigenţele impuse de art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia europeană a drepturilor omului şi de art. 14 din aceeaşi convenţie, în raport cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, şi au concluzionat în sensul încălcării.

Într-o altă orientare jurisprudenţială, instanţele de judecată au respins contestaţiile formulate de reclamanţi - pensionari aflaţi în categoriile prevăzute de art. 1 lit. a) - h) din Legea nr. 119/2010 - împotriva deciziilor de recalculare a pensiilor emise în temeiul art. 3 şi 4 din lege. În motivarea acestor soluţii, instanţele au reţinut că au obligaţia de a respecta Decizia Curţii Constituţionale nr. 871 din 25 iunie 2010[6], prin care, în soluţionarea unei obiecţii de neconstituţionalitate, s-a constatat că sunt constituţionale dispoziţiile Legii nr. 119/2010, şi, doar în mod cu totul excepţional, în funcţie de circumstanţele speţei, iar nu în abstract, pot constata că o anumită normă, deşi declarată constituţională, produce efecte contrare Convenţiei europene a drepturilor omului, ceea ce aceste instanţe nu au reţinut.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul competent să judece recursul în interesul legii, a reținut că aplicarea acestui Legii nr. 119/2010 a avut ca efect imediat reducerea cuantumului sumelor aflate în plată cu titlu de pensii de serviciu, emiterea unor decizii de recalculare cuprinzând noul cuantum, plătibil în viitor, situaţie în care cei vizaţi au promovat cereri în justiţie prin care au solicitat anularea acestor decizii de recalculare şi menţinerea în plată a deciziilor în cuantumul anterior, pentru motivul încălcării dreptului lor de proprietate, astfel cum este ocrotit în sistemul Convenţiei europene a drepturilor omului prin art. 1 din Primul Protocol adiţional.

S-a apreciat că, pentru ca ingerinţa să nu conducă la încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, ea trebuie să fie legală, să urmărească un scop legitim şi să respecte un rezonabil raport de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul urmărit a fi realizat.

Din perspectiva acestor condiţii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul competent să judece recursul în interesul legii, a constatat că în mod unanim instanţele au reţinut că ingerinţa este legală, întrucât este reglementată de Legea nr. 119/2010, şi urmăreşte un "scop legitim", de utilitate publică, în deplină concordanţă cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (de exemplu, cauza Wieczorek c. Poloniei din 8 decembrie 2009, par. 59), constând în necesitatea reformării sistemului de pensii, reechilibrarea sa, eliminarea inechităţilor existente în sistem şi, nu în ultimul rând, situaţia de criză economică şi financiară cu care se confruntă statul, deci atât bugetul de stat, cât şi cel de asigurări sociale.

Înalta Curte constată, însă, că analiza cerinţei privind existenţa "raportului rezonabil de proporţionalitate" a fost sursa practicii neunitare ce a condus la iniţierea prezentului recurs în interesul legii, întrucât instanţele nu au aplicat testul justului echilibru în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze; pe de altă parte, nici "ingerinţa" nu a fost analizată în toate cazurile din perspectiva "dreptului la respectarea bunurilor" (regula generală şi, totodată, prima normă din art. 1 din Protocolul nr. 1), ci precum o încălcare de tipul "privării de proprietate" (cea de-a doua normă din acelaşi text).

Astfel, prin recalcularea pensiilor speciale, cei vizaţi şi-au văzut limitat dreptul cu sume diferite care se încadrează procentual între 30% şi 80%, uneori chiar mai mult, ca efect al suprimării beneficiului ce reprezenta suplimentul acordat de la bugetul de stat (deci, cu partea necontributivă) care a variat de la o categorie profesională la alta, iar în cadrul aceleiaşi categorii, de la o persoană la alta, potrivit condiţiilor prevăzute de legea ce definea fiecare statut profesional în parte şi calificarea fiecărui beneficiar pentru obţinerea pensiei speciale; din analiza jurisprudenţei ataşate recursului în interesul legii se constată însă că instanţele judecătoreşti nu au stabilit în mod riguros, în concret, acest element ce reprezintă o circumstanţă importantă în identificarea premiselor de analiză a raportului de proporţionalitate, fiind util a se observa proporţia reducerii beneficiului social în discuţie pentru reclamantul cauzei, iar nu indicarea unei marje generale a diminuării pensiilor speciale pentru toate categoriile de persoane vizate de Legea nr. 119/2010.

Or, instanţa europeană însăşi, în aplicarea acestui test de proporţionalitate, analizează situaţia reclamantului din fiecare cauză, determină anumite circumstanţe particulare în plângerile pe care le soluţionează, se raportează în mod necesar la situaţia de fapt pe care ea însăşi a reţinut-o în legătură cu respectiva plângere şi, numai pe baza acestui ansamblu de constatări, conchide asupra raportului de proporţionalitate, fără a stabili vreodată o concluzie cu caracter general, chiar referitoare la o anumită categorie vizată de "ingerinţă", în afara statutului de "victimă" (dacă se au în vedere cauzele cu mai mulţi reclamanţi - de exemplu, Aizpurua Ortiz şi alții c. Spaniei). Apoi, se reţine că raportul de proporţionalitate este compromis dacă acel reclamant suportă o sarcină individuală excesivă, exorbitantă, care excedează marjei de apreciere a statului în reglementarea aspectelor legate de politica sa socială (marjă care, în acest domeniu, este una extensivă); asemenea concluzii sunt stabilite, de exemplu, când reclamantul este lipsit total de respectivul beneficiu social ori când acestuia i-au fost suprimate integral mijloacele de subzistenţă.

În acelaşi timp, fără a fi limitative, în ansamblul circumstanţelor obiective de analiză, ar putea fi avute în vedere criterii precum indemnizaţia socială pentru pensionari (prevăzută de art. 7 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar) ori pensia medie lunară, după cum vor trebui identificate circumstanţele particulare ale cauzei.

Este esenţial a se constata că în privinţa fiecărui reclamant în parte a fost depăşit un anumit "prag de dificultate" pentru ca instanţa europeană însăşi să constate o încălcare a drepturilor ocrotite de art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (cum se reţine, de exemplu, în decizia asupra admisibilităţii în cauza Hasani c. Croaţiei).

Totodată, este necesar a se preciza că în analiza raportului de proporţionalitate instanţele trebuie să urmărească raţionamentul Curţii Europene a Drepturilor Omului în plângerile vizând încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie şi în care Curtea însăşi a analizat tipuri de "ingerinţe" în dreptul la respectarea bunurilor prin măsuri legislative adoptate de stat în prestaţiile de asigurări sociale, iar nu să se recurgă la specia proximă (încălcări ale art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional, de tipul privării de proprietate) ori la alte cauze prin care au fost reclamate alte încălcări (chiar perspectiva analizării discriminării în legătură cu art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional având alţi parametri de evaluare).

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul competent să judece recursul în interesul legii, a avut în vedere jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (Hasani c. Croaţiei - decizie de admisibilitate din 30 septembrie 2010 ; Rasmussen c. Poloniei, Banfield c. Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord din 18 octombrie 2005 ; Callejas c. Spaniei din 18 iunie 2002 - decizie asupra admisibilităţii, Maggio şi alții c. Italiei din 31 mai 2011, Moskal c. Poloniei din 15 septembrie 2009, Kjartan Asmundsson c. Islandei) în cauze în care statele contractante au adoptat măsuri legislative prin care au suprimat sau au limitat, pentru viitor, plata unor pensii speciale sau a altor beneficii sociale aflate în plată.

În raport cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului reiese că stabilirea raportului de proporţionalitate nu este decât o chestiune de apreciere în fiecare cauză în parte, în funcţie de circumstanţele sale particulare.

Ca atare, pe calea recursului în interesul legii nu este posibil a se statua o concluzie general valabilă de natură a asigura unificarea practicii judiciare, având aptitudinea de a fi aplicată în fiecare cauză aflată pe rolul instanţelor, de vreme ce stabilirea raportului de proporţionalitate este rezultatul aprecierii materialului probator şi a circumstanţelor proprii fiecărei pricini sau a situaţiei de fapt reţinute, fiind aşadar exclusiv o chestiune de aplicare a legii (Convenţia şi jurisprudenţa Curţii Europene, în acest caz).

Pentru a fi legală o soluţie asupra unei sesizări (cum este cea cu recurs în interesul legii), ea trebuie în mod necesar să antreneze efecte legale şi în cazul admiterii şi în cel al respingerii.

Or, dacă s-ar admite ca posibilă soluţionarea printr-o concluzie cu caracter general asupra raportului de proporţionalitate în acest gen de cauze şi astfel s-ar stabili că justul echilibru este afectat sau compromis în toate situaţiile, efectul indirect ar fi similar celui al abrogării legii.

Simetric, dacă s-ar stabili, pe calea recursului în interesul legii, că raportul de proporţionalitate a fost unul rezonabil, just, ar însemna negarea dreptului de acces la instanţă (garantat de art. 6 alin. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale) pentru fiecare dintre persoanele ce se pretind afectate în mod individual prin adoptarea şi aplicarea Legii nr. 119/2010.

În concluzie, analiza în concret a acestui raport de proporţionalitate nu poate fi realizată pe calea recursului în interesul legii, întrucât ar excede obiectului acestuia şi competenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, recursul în interesul legii nefiind un recurs naţional în convenţionalitate.

 

Soluția Înaltei Curți de Casaţie şi Justiţie, Completul competent să judece recursul în interesul legii, pe care am redat-o pe larg, este de maxim interes, pentru soluționarea capetelor de cerere prin care reclamantele au invocat încălcarea articolelor 6 şi 14 din Convenţie, din pricina jurisprudenţei contradictorii a curților de apel, care ar fi adus atingere principiului securităţii juridice şi ar fi creat o discriminare faţă de alte persoane aflate într-o situaţie similară.

Jurisprudenţa neunitară a instanţelor naţionale reprezintă, fără îndoială, o problemă de sistem[7], sancţionată frecvent de Curte.

Prin decizia de inadmisibilitate pronunţată la data de 6 septembrie 2011 în cauza Zelca şi alţii c. României, Curtea Europeană a constatat neîncălcarea de către Statul român a dispoziţiilor art. 6 par. 1 din Convenţie, sub aspectul respectării principiului securităţii raporturilor juridice prin prisma jurisprudenţei pretins divergente.

Aplecându-se asupra speţei deduse judecăţii, Curtea a reţinut că reclamanţii au beneficiat de garanţiile unui proces echitabil, fiind parte la un proces ţinut pe baze de oralitate, publicitate şi contradictorialitate, părţile fiind în măsură să îşi expună argumentele apreciate ca fiind pertinente şi concludente de pe poziţii de egalitate cu partea adversă.

În ceea ce priveşte divergenţa de jurisprudenţă invocată, Curtea a reţinut că, începând cu anul 2008, instanţele naţionale au pronunţat mai multe soluţii divergente. Însă, la un an diferenţă, respectiv la data de 21 septembrie 2009, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a pronunţat un recurs în interesul legii apt să unifice practica naţională în materie. Mai mult, soluţia adoptată de instanţa supremă era în acord cu soluţia pronunţată în cauza reclamanţilor.

Sub acest ultim aspect, Curtea Europeană a reţinut că, mecanismul intern prevăzut de articolul 329 din Codul de procedură civilă, drept cale de unificare a practicii judiciare, şi-a dovedit eficienţa, având în vedere că, într-o perioadă relativ scurtă de timp, a pus capăt soluţiilor divergente pronunţate la nivelul ţării în materia drepturilor salariale cuvenite funcţionarilor publici. Astfel, Curtea a decis că plângerea reclamanţilor întemeiată pe dispoziţiile art. 6 par. 1 din Convenţie nu este admisibilă.

Decizia pronunțată în cauza Zelca și alții vine după mai multe hotărâri prounțate de Curtea Europeană în materia nerespectării principiului siguranței circuitului civil și în care instanța europeană a constatat încălcarea de către statul român a dispozițiilor ar. 6 din Convenție. Până la acest moment, însă, Curtea a statuat fie în sensul că cea mai înaltă jurisdicție națională a fost sursa divergenței de jurisprudență[8], fie că mecanismul legal prin care aceasta a fost sesizată pentru a statua cu privire la temeinicia unor hotărâri devenite deja irevocabile la nivelul curților de apel (recursul în anulare), nu era apt să ducă la o unificare a practicii.[9]

Pe acest fundal, decizia Zelca și alții statuează faptul că mecanismul intern deja existent, respectiv instituția recursului în interesul legii, reprezintă o modalitate aptă să ducă la rezultatul preconizat. Evident, compatibilitatea acestuia cu garanțiile prevăzute de art. 6 din Convenție depinde de promptitudinea cu care este folosit și claritatea conținutului unei hotărâri pronunțate pe această cale[10].

 

Ce s-a întâmplat în plan jurisprudențial după pronunțarea deciziei nr. 29 din 12 decembrie 2011[11], de Completul competent să judece recursul în interesul legii al Înaltei Curți de Casație și Justiție?

Suntem departe de a avea o jurisprudența unitară. Desigur, este probabil o utopie o practică unitară în materie, pentru că e posibil ca fiecare cauză, în afara apropierii de nezdruncinat legată de efectele aplicării Legii nr. 119/2010, să își aibă propriile circumstanțe, iar în privinţa fiecărui reclamant în parte trebuie cercetat dacă a fost sau nu depăşit un anumit "prag de dificultate" pentru a se constata, ce-i drept, cu titlu de excepție, o încălcare a drepturilor ocrotite de art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Există în continuare situații de admitere a contestaţiilor formulate de reclamanţii - pensionari aflaţi în categoriile prevăzute de art. 1 lit. a) - h) din Legea nr. 119/2010[12], însă și, în principal și în cele mai multe cazuri, soluții de respingere a contestațiilor[13]. Pe lângă acestea, pe care le putem denumi deja clasice, există și unele soluții jurisprudențiale inovatoare, care consideră că, prin dispoziţiile recursului în interesul legii pronunţat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, s-a creat un culoar şi propun stabilirea judiciară a pensiei în procente de 25-50% din cuantumul diminuat[14]. Desigur că un astfel de punct de vedere, pe lângă valenţele de posibil legiuitor însuşite de magistrat, ar duce la neaplicarea Legii nr. 118/2010 pentru întregi categorii profesionale (spre exemplu, personalul aeronautic navigant civil, unde diminuările au fost de peste 70%).

 

În concluzie, deși Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul competent să judece recursul în interesul legii s-a pronunțat într-o perioadă relativ scurtă de timp, revine Curții Europene a Drepturilor Omului sarcina de a stabili dacă această decizie a instanței supreme a pus sau nu capăt ori, mai degrabă, putea sau nu pune capăt soluţiilor divergente pronunţate la nivel național în materia contestaţiilor formulate de reclamanţii - pensionari aflaţi în categoriile prevăzute de art. 1 lit. a) - h) din Legea nr. 119/2010.

 


[1] [1] A se vedea Dragoş Călin, Reducerea salariilor cu 25% prin Legea nr. 118/2010 este compatibilă cu art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenţie - decizia de inadmisibilitate în cauzele Felicia Mihăieș și Adrian Gavril Senteș c. României, Revista JurisClasor CEDO - Ianuarie 2012, http://www.hotararicedo.ro/index.php/news/2012/01/reducerea-salariilor-cu-25-prin-legea-nr-118-2010-compatibila-cu-art-1-protocolul-nr-1-cedo-decizia-inadmisibilitate-cauzele-felicia-mihaies-i-adrian-gavril-sentes-c.-romaniei [accesat ultima dată la 05.03.2012].

[2] Publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 433 din 28 iunie 2010, respectiv în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 785 din 24 noiembrie 2010.

[3] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 24 din 13 ianuarie 2004.

[4] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 39 din 18 ianuarie 2007.

[5] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 27 decembrie 2011.

[6] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 433 din 28 iunie 2010.

[7] Problema practicii judecătoreşti neunitare a fost reţinută întotdeauna de Rapoartele intermediare al Comisiei Europene privind progresele realizate de România în cadrul Mecanismului de cooperare şi verificare.

[8] CEDO, cauza Beian c. României (nr. 1), hotărârea din 6 decembrie 2007.

[9] CEDO, cauza Ștefănică și alții c. României, hotărârea din 2 noiembrie 2010, și Tudor Tudor c. României, hotărâre din 24 martie 2009.

[10] A se vedea Alexandra Neagu, Recursul în interesul legii reglementat de dispoziţiile art. 329 din Codul de procedură civilă reprezintă o cale eficientă de unificare a practicii judiciare naţionale, Revista JurisClasor CEDO - Septembrie 2011, http://hotararicedo.ro/index.php/news/2011/09/recursul-in-interesul-legii-reglementat-de-dispozitiile-art.-329-cpc-reprezinta-o-cale-eficienta-de-unificare-a-practicii-judiciare-nationale [accesat ultima dată la 05.03.2012].

[11] Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 27 decembrie 2011.

[12] A se vedea, spre exemplu, decizia civilă nr. 59/10 ianuarie 2012 pronunțată de Curtea de Apel București, Secţia a VII-a civilă şi pentru cauze privind conflicte de muncă si asigurări sociale, nepublicată.

[13] Decizia civilă nr. 746/30 ianuarie 2012 pronunțată de Curtea de Apel București, Secţia a VII-a civilă şi pentru cauze privind conflicte de muncă si asigurări sociale, nepublicată.

[14] Spre exemplu, decizia civilă pronunțată la 3 februarie 2012, în dosarul nr. 48656/3/2010, de Curtea de Apel București, Secţia a IX-a civilă şi pentru cauze privind proprietatea intelectuală, conflicte de muncă şi asigurări sociale