Hotărâri CEDO

Rezumatul hotărârii Secției a IV-a din 8 noiembrie 2022, cererile nr. 59012/17 și alte 29 (paragrafe relevante, traducere de Roxana Maria Căllin, judecător la Tribunalul București)

 

Contextul general

9. La 12 octombrie 2010, Curtea a adoptat o hotărâre pilot în cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României (nr. 30767/05 și 33800/06, 12 octombrie 2010), în care a evidențiat deficiențele mecanismului de restituire, indicând statului pârât, în temeiul articolul 46 din Convenție, că trebuie luate noi măsuri pentru a prelucra cererile de restituire cu mai multă eficiență.
10. La 20 mai 2013 a intrat în vigoare Legea nr. 165/2013 (denumită în continuare „legea”), care stabilește diferitele proceduri aflate la dispoziția petiționarilor ce solicită soluționarea cererilor lor de restituire.
11. Pe baza observațiilor și a comentariilor părților cu privire la noile căi de atac prevăzute de lege, la 29 aprilie 2014, Curtea a constatat în cauza Preda și alții împotriva României (nr. 9584/02 și 7 altele, par.134-40, 29 aprilie 2014) că mecanismul instituit prin noua lege oferea o serie de căi de atac eficiente care trebuiau epuizate de reclamanții ale căror plângeri se refereau la una dintre următoarele situații: existența unor titluri concurente cu privire la aceeași parcelă de teren agricol; anularea unui astfel de titlu fără nicio despăgubire; luarea de către stat a unei hotărâri definitive de confirmare a dreptului la despăgubiri pentru preluarea ilegală a oricărui tip de bunuri imobile, fără a stabili suma; neplata unei astfel de despăgubiri acordate printr-o hotărâre definitivă și eșecul prelungit de a pronunța o hotărâre cu privire la o cerere de restituire.
12. De asemenea, Curtea a statuat că legea nu conținea nicio dispoziție de natură procedurală sau materială care să poată oferi reparații în situații în care existau hotărâri definitive de validare a unor titluri concurente cu privire la același bun imobil rezidențial. Această concluzie specială a fost reafirmată în cauza Dickmann și Gion împotriva României (nr. 10346/03 și 10893/04, 24 octombrie 2017).
13. Criticile formulate în prezentele cereri se referă la constatările Curții în cauza Preda și alții (citată anterior) cu privire la funcționarea generală a mecanismului instituit prin lege și ridică probleme legate de eficacitatea cererilor prevăzute de aceasta. În special, reclamanții au susținut că termenele prevăzute de lege în ceea ce privește obligația autorităților de a executa hotărârile definitive în favoarea lor și/sau de a pronunța o hotărâre cu privire la cererile lor de restituire au expirat de mult timp; în același timp, cei care au primit deciziile de despăgubire la mulți ani de la intrarea în vigoare a legii au susținut că metoda de calcul al compensației, utilizând valorile din 2013 ale tranzacțiilor imobiliare, a făcut ca despăgubirea acordată să fie derizorie. Unora dintre reclamanți li s-au anulat titlurile de proprietate de către instanțele naționale în beneficiul terților considerați a avea mai multe drepturi asupra proprietății, dar nu li s-a acordat nicio compensație sau altă formă de reparație. Reclamanții au susținut, în general, că eșecul prelungit al autorităților de a finaliza procedura privind cererile lor, precum și lipsa totală sau insuficiența despăgubirilor, inclusiv pentru pierderea utilizării bunului la care aveau dreptul, le-au impus o sarcină excesivă și disproporționată.

 

Circumstanțele particulare ale reclamanților

A. Neexecutarea hotărârilor definitive

14. Reclamanții au obținut hotărâri definitive în favoarea lor, în care instanțele: au solicitat comisiilor locale să emită titluri de proprietate (titluri de proprietate) și/sau să acorde posesia bunurilor la care au dreptul (cererile enumerate la punctele 2, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13, 15, 17,23, 24, 26 și 30 din anexă) sau să le plătească o compensație corespunzătoare (cererile enumerate la punctele 14, 16 și 29 din anexă); sau să ofere un răspuns juridic la cererile lor de restituire (cererile enumerate la punctele 19, 20 și 28 din anexă). Aceste hotărâri definitive nu au fost (pe deplin) executate până în prezent.

 

Situațiile din categoria ”Neemiterea de către autorități a titlurilor de proprietate și/sau neacordarea posesiei” sunt detaliate de Curte în paragrafele 16-81, cele din categoria ”Nerespectarea de către autorități a obligației de a stabili o sumă cu titlu de despăgubire și/sau de a plăti o astfel de despăgubire” în paragrafele 82-97, cele din categoria ”Neadoptarea de către autorități a unei decizii cu privire la cererile de restituire formulate de reclamanți în temeiul legii” în paragrafele 98-106. (...)

 

2. Compensație derizorie

1. Văleanu, cererea nr. 59012/17

107. În urma unei cereri de despăgubire formulate în 2001 pentru o proprietate situată în Fălticeni, la 20 noiembrie 2007, Tribunalul Suceava a recunoscut dreptul reclamantei la despăgubiri și a solicitat autorităților administrative competente să îi acorde suma corespunzătoare. În consecință, la 27 ianuarie 2015, CNCI a stabilit că avea dreptul la o compensație în valoare de 13.301 RON, calculată conform grilei notariale din 2013.
108. Această decizie a fost contestată de reclamantă, care a considerat că o astfel de despăgubire era derizorie și cu încălcarea dreptului său de a obține o sumă proporțională în mod rezonabil cu valoarea de piață a bunului, astfel cum era prevăzută de legea relevantă la momentul pronunțării hotărârii din 2007. Aceasta a depus la dosar un raport de expertiză din 2009, în care a estimat valoarea imobilului la 279.200 RON.
109. Un alt raport de expertiză a fost transmis instanțelor în 2016, în care se afirma că valoarea de piață a proprietății a fost de 174.234 RON. Prin hotărârea definitivă pronunțată de Curtea de Apel București la 23 februarie 2017, cererile reclamantei au fost respinse ca nefondate. Instanța a constatat că stabilirea compensației datorate s-a bazat pe dreptul intern relevant, și anume pe articolul 21 alineatul 6 din lege (a se vedea punctul 148 de mai jos), care a fost validat de mai multe ori ca fiind constituțional de Curtea Constituțională, aceasta din urmă considerând că legiuitorul avea dreptul să limiteze compensația acordată în scopul echilibrării bugetului.
110. La 27 martie 2017, reclamantei i s-a eliberat un certificat de plată, în conformitate cu constatările instanței (a se vedea punctul 109 de mai sus).
111. La o dată nespecificată, reclamanta a încasat suma de 13.301 RON (a se vedea, de asemenea, punctul 194 de mai jos).

2. Strugaru, cererea nr. 47070/18

112. În anul 1991, autorul reclamantei a inițiat o procedură administrativă având ca obiect restituirea proprietății sale, care fusese naționalizată în anul 1961. Prin hotărârea din 4 decembrie 2008, rămasă definitivă, Judecătoria Drobeta Turnu Severin a recunoscut dreptul reclamantei de a primi despăgubiri pentru cele 3,8 ha de teren de care a fost privat autorul său în timpul regimului comunist.
113. La 19 aprilie 2018, Curtea de Apel București a anulat hotărârea instanței inferioare din 22 decembrie 2016, iar CNCI a fost obligată să emită o decizie de despăgubire în favoarea reclamantului în valoare de 7.600.000 RON, echivalentul a 3,8 ha de teren în Drobeta-Turnu Severin.
114. Instanța de apel a considerat că parcela de teren trebuie evaluată în conformitate cu articolul 21 alineatul 6 din lege, astfel cum a fost modificat la 19 mai 2017 (a se vedea punctul 149 de mai jos), care prevedea că valoarea bunului trebuie să fie evaluată în funcție de locație și de specificațiile tehnice de care dispunea la momentul preluării. Prin urmare, constatând că, la momentul relevant, și anume în anul 1961, terenul era extravilan, instanța de apel a evaluat valoarea acestuia la 15.200 RON (aproximativ 3.380 de euro).
115. Reclamanta a prezentat un raport de evaluare din care reiese că terenul intravilan avea o valoare de 6.329.000 RON (aproximativ 1.406.400 de euro).
116. La 5 iulie 2018, CNCI a emis o decizie de despăgubire în valoare de 15.200 RON, în conformitate cu hotărârea pronunțată de instanța de apel (a se vedea punctul 114 de mai sus). Guvernul a susținut că reclamanta avea dreptul să depună o cerere scrisă prin care să solicite plata acestei despăgubiri.

3. Cobzaru, cererea nr. 21500/19

117. În anul 1995, autorii reclamantei au introdus o acțiune având ca obiect restituirea bunurilor lor. La 31 ianuarie 2017, CNCI a emis reclamantei o decizie de despăgubire în valoare de 249,708 RON, stabilită în temeiul articolul 21 alineatul 6 din lege (a se vedea punctul 148 de mai jos). Reclamanta a contestat această sumă, considerând că este prea mică în comparație cu valoarea de piață a proprietății și, prin urmare, inechitabilă. Aceasta a prezentat un raport din 2009 care a estimat valoarea proprietății revendicate la 1.147.269,37 RON.
118. La 28 ianuarie 2019, Curtea de Apel București a confirmat suma stabilită de CNCI, considerând că despăgubirile au fost acordate în conformitate cu legea aplicabilă la momentul emiterii deciziei de despăgubire.

 

3. Anularea titlurilor reclamanților

1. Ionescu și alții, cererea nr. 28856/18

119. Pe baza unei cereri de restituire depuse în anul 2005 cu privire la o parcelă de 3 ha, la 12 februarie 2010, reclamanților li s-a emis un titlu de proprietate asupra a 2,12 ha de teren din Craiova.
120. Prin hotărârea definitivă din 13 decembrie 2017, Tribunalul Dolj a admis cererile formulate de Compania Națională de Căi Ferate – Sucursala Craiova, având ca obiect anularea titlului reclamanților pentru motivul că terenul respectiv aparținuse dintotdeauna statului, administrat de Sucursala Craiova a Societății de Căi Ferate.
121. În consecință, la 29 martie 2018, reclamanții au solicitat să li se acorde posesia unei parcele de teren echivalente. Cererea acestora, înregistrată ca „nouă” cerere de restituire, în anul 2018, este pendinte în fața Comisiei locale Craiova și așteaptă să fie tratată în conformitate cu normele de prioritate prevăzute de legea privind evaluarea cererilor de restituire (în esență în ordine cronologică, a se vedea punctul 153 de mai jos). Prin urmare, întrucât se consideră că noua cerere a fost depusă în 2018, aceasta trebuie să acorde prioritate tuturor celorlalte cereri care erau deja pendinte la momentul respectiv.

2. Nicolicea și alții, cererea nr. 25503/19

122. Prin patru titluri de proprietate emise în 1999, 2003 și, respectiv, 2004, reclamanților li s-a acordat posesia a patru parcele de teren situate la Strada Avram Iancu, Florești (a se vedea anexa).
123. În urma unei cereri depuse în anul 2004 de către reclamanți la instanțele naționale de înregistrare a titlurilor lor în cartea funciară, Tribunalul Cluj a anulat, la 24 octombrie 2018, cele patru titluri menționate mai sus ca fiind emise pentru terenuri care, chiar și la momentul emiterii, făceau parte din zona de protecție a apelor izvorâte din Cluj-Napoca și, prin urmare, proprietate publică a județului Cluj.
124. Guvernul a susținut că, potrivit informațiilor furnizate de Comisia locală Florești, reclamanții nu au depus alte cereri de despăgubire ca urmare a anulării titlurilor lor.

3. Ciotu, cererea nr. 34359/19

125. În urma unei decizii a Comisiei locale din 3 aprilie 1995, în temeiul articolului 8 din Legea nr. 18/1991, în anul 1996, reclamantei i s-a eliberat un titlu de proprietate asupra a 0,15 ha de teren agricol din județul Suceava, Cajvana, care era deja în posesia sa în 1991. Proprietatea i-a fost atribuită în calitate de fostă membră a Cooperativei Agricole de Producție (denumită în continuare „CAP”), și nu de fost proprietar al (oricărui) parcelă de teren ocupată de CAP.
126. Într-o evaluare ulterioară a legalității deciziei din 1995, efectuată ex proprio motu, în 1999, Prefectura Suceava a constatat că comisia locală a acordat parcele de teren unui număr de 1,225 de persoane care utilizau terenuri care aparțineau satului (pășuni) și, prin urmare, nu sunt adecvate pentru restituire. Reclamanta a susținut că nu a fost niciodată notificată cu privire la această decizie și că nu a putut niciodată să o conteste în justiție, decizia rămânând definitivă. În consecință, satul a inițiat mai multe proceduri având ca obiect anularea a aproximativ 547 de titluri de proprietate, printre care cea a reclamantului.
127. Prin hotărârea definitivă din 19 februarie 2019, Tribunalul Suceava a anulat titlul de proprietate al reclamantei emis în 1996 (a se vedea punctul 125 de mai sus), constatând că i-a fost atribuit un teren cu încălcarea Legii nr. 18/1991, care prevedea că pășunile locale nu erau terenuri adecvate pentru stabilirea unui drept de proprietate privată (fie prin restituire, fie prin constituție, a se vedea punctul 147 de mai jos).
128. O scrisoare a Prefecturii Suceava din 9 februarie 2021, prezentată Curții de Guvern, preciza că drepturile de proprietate ale reclamantei nu au fost stabilite pe baza dreptului său la restituire, ci mai degrabă au fost constituite și că, întrucât acest lucru a fost realizat cu încălcarea dispozițiilor articolul 18 din Legea nr. 18/1991 (a se vedea punctul 147 de mai jos), aceasta nu avea dreptul nici la o altă parcelă de teren, nici la vreo despăgubire ca urmare a anulării titlului său de proprietate.

4. Lipsa despăgubirii pentru pierderea folosinței

Botez, cererea nr. 31613/19

129. În anul 1991, autorul reclamantei a introdus o cerere de restituire, solicitând recunoașterea dreptului său de proprietate asupra unei podgorii de 4 ha din Odobești.
130. La 19 iulie 2005, autorul reclamantei a fost înscris în cartea funciară ca deținând 3,3241 ha, iar taxele funciare aferente au fost plătite de atunci.
131. Prin hotărârea definitivă din 10 februarie 2006 a Curții de Apel Galați s-a admis cererea acestuia, comisia locală fiind invitată să îi acorde posesia acestui teren. O constatare similară a fost făcută de Tribunalul Vrancea la 10 octombrie 2013, comisiile locale și regionale fiind invitate să acorde posesia și să emită un titlu de proprietate pentru o parte din teren, și anume 3,3241 ha, deoarece au fost propuse măsuri compensatorii pentru restul de 6,545 m², fapt confirmat de Curtea de Apel Galați în 2009. Reclamanta a susținut că autorul său a primit această despăgubire.
132. Prin hotărârea definitivă din 9 iunie 2011, Tribunalul Vrancea a obligat comisiile locală și județeană la plata către autorul reclamantei a sumei de 23.724 RON cu titlu de despăgubire (daune-dobândă) pentru neexecutarea silită (contravaloarea folosinței corespunzătoare perioadei 2005-2010, astfel cum se prevede la articolele 1082 și 1084 din vechiul Cod civil, a se vedea punctul 159 de mai jos). Instanța a constatat că faptul că respectivele comisii nu au fost în culpă pentru neexecutarea hotărârii pendinte era irelevant în acest context specific, întrucât autoritățile statului erau obligate să execute pe deplin hotărârile de restituire, iar orice întârziere a fost considerată nerezonabilă în conformitate cu jurisprudența Curții (instanța a făcut referire, printre altele, la Hotărârea Sabin Popescu împotriva României, nr. 48102/99, 2 martie 2004).
133. La 18 aprilie 2013, pentru motive similare celor menționate mai sus (a se vedea punctul 132 de mai sus), Judecătoria Focșani a constatat că, în conformitate cu dispozițiile dreptului răspunderii delictuale (a se vedea punctul 160 de mai jos), aceleași comisii erau obligate să plătească reclamantei o despăgubire pentru neexecutarea hotărârii, și anume pentru pierderea folosinței pentru perioada 2011-2012, în cuantum de 9,463 RON.
134. La 11 aprilie 2017, reclamantului i s-a eliberat un titlu de proprietate pentru cele 3,3455 ha de teren; cu toate acestea, în pofida unui act de punere în posesie emis în anul 2016 cu privire la acest teren, reclamantul nu a putut niciodată să se bucure de posesie, întrucât terenul era ocupat de terți care aveau propriile titluri concurente. O cerere a comisiei locale prin care se urmărea anularea titlurilor terților a fost respinsă de instanțe la 23 februarie 2017 pentru lipsă de interes (judiciar).
135. Procedura reclamată în prezenta acțiune a fost introdusă la 24 decembrie 2015, autorul reclamantei solicitând, în temeiul dispozițiilor dreptului răspunderii delictuale (a se vedea punctul 160 de mai jos), o despăgubire din partea comisiilor administrative competente în cuantum de 14,000 RON pentru pierderea de folosință a terenului pentru perioadele 2012-2013, 2013-2014 și 2014-2015.
136. Judecătoria Focșani a admis cererea și a acordat reclamantei suma de 43.312,38 RON pentru pierderea folosinței aferentă ultimilor trei ani, sumă stabilită pe baza unui raport contabil depus la dosar. Cu toate acestea, Tribunalul Vrancea a admis o cale de atac ulterioară din partea comisiilor și a respins cererile reclamantei la 29 noiembrie 2018. Instanța a constatat că comisiile competente nu erau vinovate de neexecutarea hotărârilor restante, întrucât, pe de o parte, terenul aparținea unor terți, ale căror titluri fuseseră confirmate de instanță (a se vedea punctul 134 de mai sus) și, pe de altă parte, acestea au încercat să propună soluții alternative reclamantei (o altă podgorie), propuneri care au fost respinse.
137. Cu privire la acest ultim aspect, reclamanta a susținut că terenul propus ca alternativă era dispersat pe mai multe parcele mai mici și era de calitate inferioară, fiind pârloagă, astfel încât propunerea era inacceptabilă.
138. O acțiune în răspundere delictuală (a se vedea punctul 160 de mai jos) introdusă de reclamantă pentru obținerea de despăgubiri pentru pierderea posesiei terenului pentru perioada 2015-2018 se află în prezent pe rolul Judecătoriei Focșani.

CADRUL JURIDIC

1. Prezentare generală a principalelor dispoziții legislative privind restituirea bunurilor imobile naționalizate înainte de anul 1989 sau, în lipsa restituirii, compensația datorată

1. Legislația aplicabilă înainte de adoptarea de către Curte a cazului pilot

139. Principalele dispoziții legislative relevante pentru prezenta cauză sunt descrise în Hotărârea Străin și alții împotriva României (cererea nr. 57001/00, § 19-23, CEDO 2005-VII); Păduraru împotriva României (cererea nr. 63252/00, § 23-53, CEDO 2005-XII (extrase); Maria Atanasiu și alții (citată anterior, § 44-67); și Preda și alții (citată anterior, § 68-69).

2. Legea nr. 165/2013 adoptată ca răspuns la cazul pilot

1. Prezentare generală

140.  În urma adoptării hotărârii pilot a Curții (Maria Atanasiu și alții, citată anterior), a intrat în vigoare Legea nr. 165 din 20 mai 2013 (denumită în continuare „legea”) (a se vedea, de asemenea, punctele 9-10 de mai sus); Legea nu a abrogat legislația anterioară privind restituirea bunurilor imobile naționalizate înainte de 1989, ci a reformat mecanismul de despăgubire. Aceasta prevedea, ca regulă generală, restituirea bunurilor în natură (restitutio in natura) și un sistem de despăgubire în situațiile în care restituirea nu era posibilă.
141.  Legea a stabilit o foaie de parcurs pentru adoptarea unei serii de măsuri menite să asigure funcționarea mecanismului de reparare, inclusiv crearea de inventare la nivel local și central pentru identificarea terenurilor agricole și forestiere disponibile (silvicultură). În același timp, au fost stabilite termene specifice și obligatorii pentru fiecare etapă administrativă a examinării cererii de restituire. Legea prevedea de asemenea posibilitatea unui control jurisdicțional care să permită instanțelor naționale să verifice legalitatea deciziilor administrative, dar și să acorde, dacă este cazul, restituirea sau despăgubirea solicitată.
142.  De la intrarea sa în vigoare, legea a suferit mai multe modificări (peste paisprezece acte de modificare), în special în ceea ce privește termenele menționate mai sus și modul de stabilire a cuantumului despăgubirilor care trebuie acordate reclamanților. Unele dintre aceste modificări au făcut obiectul revizuirii de Curtea Constituțională.

(...)

11. Calcularea compensației

148. În temeiul articolul 21 alin. 6 din lege, valoarea bunului care trebuie compensat trebuia să fie stabilită în funcție de evaluările efectuate de camerele notarilor publici în 2013 (anul intrării în vigoare a legii, a se vedea punctul 140 de mai sus). Aceste evaluări conțineau informații privind valorile minime înregistrate pe piața imobiliară relevantă în anul precedent și au fost elaborate și actualizate (în mod normal) anual, în conformitate cu dispozițiile relevante din Codul fiscal privind tranzacțiile cu bunuri imobile. Această modalitate de evaluare a compensației a fost validată de Curtea Constituțională în mai multe rânduri ca fiind conformă cu dreptul legiuitorului de a institui un mecanism de compensare care să respecte echilibrul bugetar (a se vedea punctul 166 de mai jos).

În cazul în care amplasarea sau specificațiile tehnice ale bunului revendicat nu au putut fi stabilite cu certitudine pe baza documentelor prezentate în dosarul de compensare, evaluarea a luat în considerare valorile minime stabilite în evaluările notariale pentru zona respectivă și pentru tipul similar de construcție; în cazul în care suprafața totală a proprietății revendicate nu a putut fi stabilită cu certitudine, evaluarea a luat în considerare valorile minime menționate mai sus, aplicate unei suprafețe de 21 m².

149. . Începând cu 29 mai 2017, evaluarea trebuia efectuată ținând seama de amplasarea și specificațiile tehnice ale proprietății (inclusiv utilizarea terenului și tipul de construcție), astfel cum sunt relevante la momentul privării/exproprierii. Această modificare specifică a fost evaluată și validată ca fiind echitabilă de Înalta Curte de Casație și Justiție (a se vedea punctul 172 de mai jos). Întrucât procedura de compensare a fost prelungită și pentru a se asigura că nivelul compensației rămâne în mod rezonabil legat de valoarea bunului, dispozițiile au fost modificate de mai multe ori în 2020, în esență cu scopul de a corela evaluarea cuantumului cu un interval de timp cât mai apropiat posibil de momentul pronunțării deciziei. Aceste modificări, în formele lor succesive, au făcut obiectul unui control prealabil și ulterior din partea Curții Constituționale la 7 octombrie 2020 (a se vedea punctul 168 de mai jos) și, respectiv, la 18 martie 2021 (a se vedea punctul 170 de mai jos).

150. Constatarea acesteia din urmă potrivit căreia dispozițiile modificate erau neconstituționale a condus la o situație dificilă în ceea ce privește plata despăgubirilor, care a fost suspendată timp de câteva luni, până la adoptarea de către Guvern, la 9 iulie 2021, a ultimei modificări a articolul 21 alineatul (6). În ultima sa versiune, în vigoare în prezent, despăgubirile se calculează, pentru toți reclamanții, în funcție de evaluările stabilite de Camera Notarilor în anul anterior pronunțării deciziei privind despăgubirea, ținând seama de amplasarea imobilului și de specificațiile tehnice relevante la momentul privării.
151. Articolul 24 alineatele (2) și (4) limitează despăgubirea care trebuie acordată terților care au cumpărat drepturile litigioase la suma stabilită în contractul prin care beneficiarul a vândut drepturile respective, la care se adaugă un procent suplimentar de 15 % din valoarea proprietății, în conformitate cu articolul 21 alineatul 6 din lege. În cazul în care prețul stabilit în contract nu poate fi determinat, compensația este plafonată la 15 % din suma calculată în conformitate cu articolul 21 alineatul (6) din lege (a se vedea, de asemenea, punctul 173 de mai jos).
152. Articolul 41 din lege prevede că valoarea despăgubirilor acordate și aprobate de CNCI înainte de intrarea în vigoare a legii sau de instanțe prin hotărâri care au devenit definitive până la acea dată trebuie plătite în tranșe anuale pe o perioadă de cinci ani începând cu 1 ianuarie 2014 (a se vedea interpretarea acestui articol astfel cum a fost dată de ÎCCJ și de Curtea Constituțională la punctele 171 și 175 de mai jos).

(...)

(IV) Anularea titlurilor concurente de proprietate (terenuri)

155. Articolul 47 din lege prevede că, în cazul în care au fost emise două sau mai multe titluri de proprietate pentru întreaga parcelă de teren sau pentru o parte din aceasta, comisia județeană are dreptul să anuleze în tot sau în parte titlurile emise cel mai recent. Comisia județeană poate dispune emiterea unui nou titlu pentru înlocuirea celui anulat sau, după caz, poate propune acordarea de măsuri compensatorii în conformitate cu legea. (...)

 

2. JURISPRUDENȚA INATANȚELOR INTERNE ȘI A CURȚII CONSTITUȚIONALE

1. Curtea Constituțională

(...)

3. Articolul 21 alineatul (6) din Legea nr. 165/2013 – calcularea compensației

166. Într-o decizie pronunțată la 4 noiembrie 2014, Curtea Constituțională a statuat că, prin introducerea unui mecanism de compensare care utilizează grilele notariale din 2013 drept criterii de evaluare, legiuitorul a respectat recomandările formulate de Curte în hotărârea sa pilot Maria Atanasiu și alții și a încercat să asigure o metodă de calcul previzibilă, simplificată, eficientă și transparentă. Curtea Constituțională a făcut trimitere, de asemenea, la jurisprudența relevantă a Curții, care a acceptat ca fiind adecvată orice compensație care era mai mică decât valoarea de piață a bunului, atât timp cât aceasta era legată în mod rezonabil de valoarea sa reală. În orice caz, legiuitorul a dispus de o marjă largă de apreciere pentru a impune criterii relevante pentru stabilirea și plata despăgubirilor pentru bunuri în cadrul mecanismului de restituire, încercând, în același timp, să mențină un echilibru just și proporțional între interesul general și cel al oricărui particular.

Un raționament similar a fost adoptat de Curtea Constituțională în mai multe decizii ulterioare pronunțate între 2015 și 2020, care au tratat același tip de plângeri.

167. Articolul 21 alineatul (6) a fost modificat în 2020, în primul rând prin Legea nr. 22/2020, în sensul stabilirii modului de evaluare a compensației în raport cu grilele notariale în vigoare la momentul emiterii deciziei de compensare. Aplicarea noii legi a fost suspendată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 72 din 19 mai 2020, având în vedere caracterul potențial abuziv pe care o astfel de metodă l-ar putea crea între reclamanți, având în vedere că grilele notariale au făcut în mod constant obiectul actualizării. S-a propus ca despăgubirea să fie evaluată în două moduri, luând în considerare, pe de o parte, statutul proprietarilor sau moștenitorilor inițiali și, pe de altă parte, statutul cumpărătorilor de drepturi litigioase ale proprietarilor sau moștenitorilor inițiali. În special, în cazul în care reclamanții erau proprietarii inițiali sau moștenitorii acestora, evaluarea despăgubirii trebuia să se refere la grilele notariale în vigoare la momentul emiterii deciziei de despăgubire. Cu toate acestea, în cazul în care reclamanții ar fi cumpărători de drepturi litigioase de la proprietarii inițiali sau de la moștenitorii acestora, evaluarea a fost efectuată cu referire la valorile imobiliare stabilite în grilele notariale în 2013.
168. La 7 octombrie 2020, Curtea Constituțională a constatat că dispozițiile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 72/2020 încalcă Constituția în măsura în care au creat un tratament discriminatoriu nejustificat între reclamanți în funcție de calitatea lor de cumpărători de drepturi litigioase sau de foști proprietari sau moștenitori ai acestora.
169. La 30 octombrie 2020, articolul 21 alineatul (6) a fost modificat din nou prin Legea nr. 219/2020.
170. Într-o decizie din 18 martie 2021, Curtea Constituțională, făcând trimitere la dispozițiile Legii nr. 219/2020, a confirmat, în esență, aceleași constatări, și anume că noile modificări care propun stabilirea compensației în raport cu valorile din 2013 în ceea ce privește cumpărătorii de drepturi litigioase și cu referire la valorile proprietăților din anul anterior celui în care a fost emisă decizia de despăgubire în ceea ce privește proprietarii inițiali sau moștenitorii acestora au fost discriminatorii și, prin urmare, neconstituționale.

 

4. Articolul 41 din Legea nr. 165/2013

171. Într-o hotărâre pronunțată la 16 iulie 2020, Curtea Constituțională a constatat că interpretarea dată art. 41 din lege de ÎCCJ (a se vedea punctul 175 de mai jos) încalcă Constituția, întrucât privează reclamanții care au dreptul la despăgubiri de posibilitatea de a-și exercita drepturile, chiar dacă nu au fost în culpă pentru faptul că nu au optat în termenul prevăzut pentru capitalizarea deciziilor lor de despăgubire în temeiul cadrului juridic în vigoare înainte de intrarea în vigoare a legii. Astfel, Curtea Constituțională a avut în vedere faptul că dreptul de a opta pentru una dintre alternativele propuse de legea în vigoare înainte de adoptarea Legii nr. 165/2013 era iluzoriu, întrucât contextul general relevant avea un caracter neclar și imprevizibil și includea o perioadă de suspendare a dreptului de opțiune, circumstanțe care, de fapt, au determinat adoptarea noii legi. În opinia sa, astfel de circumstanțe de insecuritate juridică nu ar trebui să determine sancționarea reclamanților care au dreptul la despăgubiri. Ulterior, acești reclamanți aveau dreptul să primească despăgubiri numai sub forma unei plăți bănești.

 

2. Înalta Curte de Casație și Justiție (ÎCCJ)

1. Articolul 21 alineatul (6) din Legea nr. 165/2013 – amplasarea și specificațiile tehnice ale proprietății

172. În urma unei cereri de decizie preliminară prin care se soluționează chestiuni de drept (hotărâre prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept), ÎCCJ a pronunțat Hotărârea nr. 80 din 20 decembrie 2018. Aceasta a susținut că, chiar și din momentul adoptării sale, scopul Legii nr. 165/2013 a fost acela de a se asigura că, atunci când bunul nu mai putea fi restituit în natură, despăgubirea acordată va fi echivalentă cu valoarea pe care o avea la momentul naționalizării. Un mod de calcul care să țină seama în mod corespunzător de toate elementele care au definit cu exactitate bunul respectiv, astfel cum era acesta la momentul la care a avut loc privarea, a fost singurul care să asigure că despăgubirea acordată este echitabilă, rezonabilă și proporțională, permițând reclamantului să primească echivalentul în bani al bunului pe care l-ar fi putut obține dacă ar fi fost posibilă restituirea în natură.

 

2. Articolul 24 alineatul (2) din Legea nr. 165/2013 – despăgubiri acordate cumpărătorilor de drepturi litigioase

 

173. ÎCCJ a pronunțat o hotărâre preliminară prin Hotărârea nr. 30 din 2 martie 2020. Aceasta a statuat că, în cazul în care vânzarea drepturilor litigioase între persoana care are dreptul la despăgubire și un terț ar fi anulată, dreptul la despăgubire ar fi restituit persoanei respective, însă despăgubirea ar fi trebuit să fie plafonată astfel cum ar fi fost în cazul în care cumpărătorul drepturilor litigioase ar fi primit decizia de despăgubire. În special, suma a trebuit să fie calculată în conformitate cu articolul 24 alineatul (2), care a plafonat această compensație la suma stabilită în respectivul contract (reziliat), plus un procent suplimentar de 15 % din valoarea proprietății, în conformitate cu articolul 21 alineatul (6) din lege (a se vedea, de asemenea, punctele 148-151).

3.  Articolul 35 alineatul (2) din Legea nr. 165/2013 – termen pentru depunerea plângerilor cu privire la neemiterea unei decizii de restituire de către autoritatea națională relevantă

174. La 14 octombrie 2019, ÎCCJ a pronunțat Hotărârea nr. 45 în urma unei cereri de decizie preliminară de soluționare a litigiilor, în care a stabilit că un reclamant avea dreptul de a depune o plângere în instanță cu privire la neemiterea unei decizii de restituire de către autoritatea națională competentă în termen de șase luni de la expirarea termenelor prevăzute la articolele 33 și 34 din lege. Cu toate acestea, chiar dacă reclamantul nu a respectat acest termen de șase luni, autoritatea competentă avea în continuare obligația de a emite decizia de restituire.

4. Articolul 41 din Legea nr. 165/2013

175. Într-o hotărâre similară, pronunțată la 14 noiembrie 2016, ÎCCJ a stabilit că dispozițiile articolul 41 (a se vedea punctul 152 de mai sus) nu erau aplicabile reclamanților care au primit deciziile de despăgubire de la CNCI, dar nu au continuat procedura specifică de executare prevăzută în legile anterioare privind restituirea (în esență, pentru a opta între o plată în bani și/sau acțiuni la Fondul Proprietatea). Opțiunea trebuia să fie făcută în termen de trei ani de la data emiterii titlului de proprietate, dar nu mai devreme de douăsprezece luni de la prima sesiune de tranzacționare privind acțiunile Fondului Proprietatea (a se vedea, pentru mai multe detalii cu privire la procedură, Hotărârea Maria Atanasiu și alții, citată anterior, punctele 60-67).

Această interpretare a avut drept consecință faptul că cei care nu au optat pentru capitalizarea deciziei lor de compensare în termenele stabilite nu puteau să o mai utilizeze.

(...)

 

III. PRESUPUSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 1 DIN PROTOCOLUL NR. 1 LA CONVENȚIE, INDIVIDUAL SAU COROBORAT CU ARTICOLUL 6 DIN CONVENȚIE

185. Reclamanții au susținut că imposibilitatea lor de a recupera posesia proprietăților lor naționalizate în mod ilegal sau de a obține despăgubiri, în pofida hotărârilor judecătorești care le recunosc drepturile de proprietate sau dreptul de a obține o hotărâre cu privire la cererile lor de restituire, a constituit o încălcare a dreptului lor la folosința pașnică a bunurilor lor în temeiul articolul 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție. Unii dintre reclamanți s-au plâns de asemenea, în temeiul articolul 6 din Convenție, de neexecutarea îndelungată a hotărârilor lor.
186. Curtea consideră că principala problemă juridică ridicată de prezenta cauză, și anume eficacitatea mecanismului de restituire, privește în esență drepturile de proprietate ale reclamanților. Examinarea sa ar trebui să abordeze exclusiv problemele ridicate în temeiul articolul 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție, fiind, prin urmare, inutil să se abordeze și plângerile din perspectiva articolul 6 par.(1) din Convenție, ale cărui cerințe, în împrejurările specifice ale speței, au fost absorbite de cele din plângerea anterioară (a se vedea mutatis mutandis Hotărârea Zammit și Attard Cassar împotriva Maltei din 30 iulie 2015, nr. 1046/12, § 29).
187. Articolul 1 din Protocolul nr. 1 are următorul cuprins:

Articolul 1 din Protocolul nr. 1

„Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.

Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a pune în aplicare legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții, sau a amenzilor.”

A. Admisibilitate

(...)

2. Chestiune rezolvată: cererile nr. 59012/17, 21500/19 și 25811/19

1. Susținerile părților

(α) Văleanu, cererea nr. 59012/17

194. Guvernul a susținut că reclamanta a acceptat compensația stabilită în decizia din 2015 (a se vedea punctul 111 de mai sus). Prin urmare, cazul său a fost soluționat.
195. Reclamanta a considerat că suma acordată în decizia de despăgubire a fost derizorie și că modificările legislative care au avut un impact asupra mecanismului de calcul au făcut ca ea să suporte o sarcină excesivă.

(β) Cobzaru, cererea nr. 21500/19

196. Guvernul a susținut că, în urma deciziei instanței de apel din 28 ianuarie 2019 (a se vedea punctul 118 de mai sus), ANRP a emis două certificate de plată pentru 49 941,60 EUR fiecare. Ambele au fost încasate de reclamantă.
197. Reclamanta a considerat că întârzierea prelungită a procedurii de despăgubire a condus la un rezultat discriminatoriu și disproporționat, întrucât modificările legislative care au avut loc înainte de obținerea definitivă a unei decizii au diminuat în mod nejustificat suma de bani la care avea dreptul. Ea a subliniat diferitele versiuni ale articolul 21 alineatul (6) din lege (a se vedea punctele 148-150 de mai sus), susținând o lipsă de securitate juridică și de echitate în evaluarea cererilor de despăgubire.

   (ˠ)Asociația „Composesorat Mutu Coasta Ursului Straja Lupeni”, cererea nr. 25811/19

198. În observațiile transmise Curții la 8 martie 2021 și, respectiv, la 18 iunie 2021, părțile au susținut că posesia bunurilor revendicate (punctul 60 de mai sus) fusese acordată la 2 martie 2020 și că titlurile de proprietate emise la 14 și, respectiv, la 17 iunie 2021. În plus, cererile asociației reclamante au indicat exclusiv cererea de despăgubire pentru prejudiciul moral cauzat de întârzierea de patru ani în executarea hotărârii nefinalizate.

(Δ) Blajă, cererea nr. 40167/18

199. În observațiile transmise Curții la 18 mai 2022 și, respectiv, la 8 iunie 2022, părțile au susținut că posesia bunurilor revendicate (punctele 30-31 de mai sus) fusese acordată imediat după emiterea titlurilor de proprietate la 15 și, respectiv, la 28 aprilie 2022. Cererile reclamantei au indicat în continuare cererea sa de acordare a unei despăgubiri pentru pierderea utilizării terenului, precum și pentru prejudiciul moral cauzat de întârzierile în executarea hotărârii nefinalizate.

11. Evaluarea Curții

(α) Despăgubirile plătite reclamanților Văleanu și Cobzaru

200. Fără a adopta în acest stadiu o poziție cu privire la temeinicia argumentelor reclamantelor cu referire la modul în care a fost calculată compensația în cauzele lor (cererile nr. 59012/17 și nr. 21500/19), trebuie să se constate că, potrivit elementelor de probă disponibile în dosar, în urma demersurilor întreprinse de reclamanți la nivel național, aceștia au primit o anumită compensație pentru bunul imobil care face obiectul cererilor lor în fața sa (a se vedea punctele 194 și 196 de mai sus).
201. În aceste condiții, Curtea observă totuși că esența criticilor reclamanților în temeiul articolul 1 din Protocolul nr. 1 este tocmai cuantumul despăgubirilor care le-au fost plătite, pe care le-au considerat derizorii în raport cu valoarea bunului la care aveau dreptul (a se vedea punctele 195 și 197 de mai sus). Prin urmare, nu se poate afirma că problema a fost soluționată și, prin urmare, Curtea respinge cererea Guvernului de anulare a acestei părți a cererii în temeiul articolul 37 alineatul 1 litera b) din Convenție (a se vedea, mutatis mutandis, Hotărârea Šimaitienė împotriva Lituaniei din 21 februarie 2017, cererea nr. 55056/10, § 51).

(β) Hotărâri executate în favoarea asociației reclamante „Composesorat Mutu Coasta Ursului Straja Lupeni”, în cererea nr. 25811/19, și a reclamantei Blajă în cererea nr. 40167/18

202. Curtea arată că, deși cu o anumită întârziere, care trebuie privită în contextul general al obiectului cauzei (a se vedea punctul 209 de mai jos), hotărârea pronunțată în favoarea asociației reclamante în anul 2017, a fost executată în anii 2020 și 2021 (a se vedea punctele 60 și 198 de mai sus), iar hotărârile pronunțate în favoarea reclamantei Blajă și în favoarea autorului său în anul 2011 și în anul 2015 au fost executate în 2022 (a se vedea par. 31 și 199 de mai sus). Având în vedere considerațiile de mai sus și cererile modificate prezentate de asociația reclamantă (a se vedea punctul 198 de mai sus) și de reclamanta Blajă și, în ceea ce o privește pe aceasta din urmă, clarificând faptul că prezenta concluzie nu ar trebui să afecteze procedura în curs privind despăgubirile acordate în temeiul articolul 906 din C,pr.civ. (a se vedea punctele 34 și 199 de mai sus), Curtea consideră că problema a fost soluționată în conformitate cu articolul 37 alineatul (1) litera (b) din Convenție și că respectarea drepturilor omului, astfel cum sunt definite în Convenție și în protocoalele la aceasta, nu îi impune să continue examinarea cererii în temeiul articolul 37 alineatul (1) in fine.
203. În consecință, Curtea va continua examinarea cererilor nr. 59012/17 și 21500/19. În același timp, consideră că cererile nr. 25811/19 și nr. 40167/18 ar trebui eliminate din lista de cauze a Curții.

(c) Concluzii privind admisibilitatea

204. Curtea constată că celelalte obiecții formulate de reclamanți în temeiul articolul 1 din Protocolul nr. 1 nu sunt nici vădit nefondate, nici inadmisibile pentru niciun alt motiv enumerat la articolul 35 din Convenție. Așadar, acestea trebuie să fie declarate admisibile.

B. Considerente: cu privire la eficacitatea mecanismului de restituire

1. Observații generale

205. Astfel cum s-a arătat deja în partea introductivă a prezentei hotărâri (a se vedea punctul 13 de mai sus), principala problemă ridicată de prezentele cereri se referă la valabilitatea actuală a concluziilor generale prezentate în cauza Preda și alții (citată anterior) în ceea ce privește funcționarea generală a mecanismului instituit prin Legea nr. 165/2013. Aceste concluzii au fost deduse de Curte imediat după intrarea în vigoare a legii, așadar fără a beneficia de o analiză retrospectivă cu privire la eficacitatea sa efectivă odată pusă în practică. Astfel, Curtea a statuat în Hotărârea Preda și alții că, din cauza recentei adoptări a legii, nicio practică judiciară și administrativă privind aplicarea acesteia nu a putut încă să se dezvolte. Prin urmare, aceasta și-a rezervat dreptul de a-și revizui constatările în viitor în funcție, în esență, de capacitatea autorităților naționale de a stabili o practică în temeiul noii legi în conformitate cu cerințele Convenției (ibidem, § 132).
206. În speță, reclamantele au susținut în principal că mecanismul de restituire, astfel cum a fost aplicat de autoritățile naționale, inclusiv în ultimii opt ani de la punerea în aplicare a legii, s-a dovedit a fi ineficace și incoerent și le-a impus o sarcină excesivă. Aceste motive erau suficiente, în opinia lor, pentru a suscita interesul Curții de a examina constatările sale anterioare în legătură cu eficacitatea mecanismului (a se vedea, de asemenea, punctele 185 și 189 de mai sus).
207. În același timp, argumentul esențial al Guvernului în speță a fost acela că legea oferea căi eficiente de care dispuneau reclamanții, precum reclamanții, ceea ce le-a permis să obțină finalizarea cererilor lor de despăgubire și, dacă este cazul, să își prezinte plângerile cu privire la eventualele întârzieri excesive sau nejustificate în fața instanțelor naționale, fie în temeiul dispozițiilor de drept special (a se vedea punctele 153-154 de mai sus), fie în temeiul dispozițiilor de drept comun (punctele 157-158și  159-160 de mai sus). Astfel de căi de atac au fost considerate eficiente de Curte în cauza Preda și alții, la fel ca și criteriile de calcul al compensației. Nu exista nicio justificare pentru a impune o inversare a acestei concluzii.
208. În opinia Curții, considerațiile de mai sus, împreună cu elementele de fapt aflate la dispoziția Curții, care arată în mod esențial că, până în prezent, reclamanții nu au putut să își vadă drepturile patrimoniale, sunt suficiente pentru a considera că aceste critici necesită un control a posteriori al eficacității mecanismului de restituire pus la dispoziție de statul pârât, la opt ani de la examinarea anterioară a cauzei în cauza Preda și alții.
209. Cu toate acestea, Curtea trebuie să sublinieze de la bun început că este pe deplin conștientă de complexitatea factuală a cauzelor referitoare la procedurile judiciare și/sau administrative de restituire sau de despăgubire pentru bunurile care au intrat în proprietatea statului în timpul regimului comunist. Această complexitate se datorează atât timpului scurs de la deposedarea victimelor, cât și evoluției soluțiilor politice și juridice propuse de la căderea regimului comunist și până în prezent.
210. În lumina acestor considerații, precum și a constatărilor sale anterioare relevante referitoare la soluțiile propuse de statul pârât cu privire la chestiunea în discuție în prezenta cauză, precum și a observațiilor părților, Curtea se va pronunța cu privire la eficacitatea, pentru situația reclamanților, a căilor de atac propuse de sistemul în vigoare în prezent, introduse prin lege și prin regulamentele de punere în aplicare a acesteia, astfel cum au fost modificate pe parcursul întregii perioade relevante (a se vedea punctul 142 de mai sus; a se vedea de asemenea, mutatis mutandis, Hotărârea Preda și alții, citată anterior (§ 118).
211. Acestea fiind spuse, Curtea își va întemeia cu siguranță constatările pe aplicarea în împrejurările speței a principiilor generale relevante, astfel cum au fost enunțate în Hotărârea Kopecký împotriva Slovaciei ([MC], cererea nr. 44912/98, § 35, CEDO 2004-IX și trimiterile citate în aceasta), precum și în Hotărârea Maria Atanasiu și alții (citată anterior, § 162-177 și trimiterile citate). Curtea reiterează faptul că articolul 1 din Protocolul nr. 1 nu poate fi interpretat în sensul că impune statelor contractante o obligație generală de a restitui bunurile care au fost preluate înainte de ratificarea Convenției. De asemenea, articolul 1 din Protocolul nr. 1 nu impune restricții asupra libertății statelor contractante de a stabili domeniul de aplicare al restituirii bunurilor și de a alege condițiile în care acestea convin să restabilească drepturile de proprietate ale foștilor proprietari. Pe de altă parte, odată ce un stat contractant, după ce a ratificat Convenția, inclusiv Protocolul nr. 1, adoptă o legislație care prevede restaurarea totală sau parțială a bunurilor confiscate în temeiul unui regim anterior, se poate considera că o astfel de legislație generează un nou drept de proprietate protejat prin articolul 1 din Protocolul nr. 1 pentru persoanele care îndeplinesc condițiile de acordare a dreptului. Același lucru se poate aplica și în ceea ce privește modalitățile de restituire sau de despăgubire stabilite în temeiul legislației anterioare ratificării, în cazul în care legislația respectivă a rămas în vigoare după ratificarea de către statul contractant a Protocolului nr. 1 (a se vedea Hotărârea Kopecky, citată anterior, punctul 35). În acest context, prezenta cauză privește numai drepturile de proprietate generate de legislația română în materie de restituire adoptată începând din 1995.
212. În plus, situația de fapt din prezenta cauză poate fi examinată din perspectiva unui obstacol în calea exercitării efective a drepturilor protejate de articolul 1 din Protocolul nr. 1 sau din perspectiva negarantării punerii în aplicare a acestor drepturi. Având în vedere circumstanțele specifice ale prezentei cauze, Curtea consideră că este necesar să se stabilească dacă comportamentul autorităților române – indiferent dacă poate fi calificat drept ingerință, drept abținere de a acționa sau o combinație a celor două – era justificat în lumina principiilor aplicabile enunțate mai sus (a se vedea de asemenea Broniowski împotriva Poloniei [MC], nr. 31443/96, § 146, CEDO 2004-V).
213. Procedând astfel, Curtea consideră că s-a stabilit că se poate considera că demersurile invocate în speță au urmărit un obiectiv legitim în măsura în care legile privind restituirea au fost puse în aplicare pentru a atenua consecințele încălcărilor în masă ale drepturilor de proprietate cauzate de regimul comunist, punerea în balanță a drepturilor în cauză, precum și câștigurile și pierderile unui număr mare de persoane afectate de procesul de transformare a economiei și a sistemului juridic al statului (a se vedea Hotărârea Maria Atanasiu și alții, citată anterior, punctul 171) și se încadrează în marja largă de apreciere a autorităților naționale, care au dreptul să aleagă nu numai măsurile de reglementare a relațiilor de proprietate în interiorul țării, ci și timpul adecvat pentru punerea lor în aplicare.
214. Ținând seama de informațiile factuale de care dispune și de observațiile părților, astfel cum au fost prezentate mai sus (a se vedea punctele 206-207demai sus), Curtea identifică următoarele aspecte potențial problematice: neexecutarea hotărârilor definitive care fie au recunoscut dreptul reclamanților la anumite bunuri și/sau despăgubiri, fie neexecutarea celor care au confirmat dreptul acestora de a obține o hotărâre definitivă cu privire la cererile lor de restituire; această din urmă situație include situațiile în care, chiar dacă o decizie privind cererile de restituire a fost deja obținută la un anumit moment, titlurile emise pe baza deciziei respective au fost anulate de instanțe din cauza greșelilor autorităților statului în momentul emiterii lor, cu consecința că cererile de restituire trebuie considerate din nou pendinte în fața autorităților administrative; strâns legată de aceasta, presupusa lipsă a unor căi de atac eficiente, capabile să accelereze procesul de executare sau să compenseze neexecutarea; și suma acordată cu titlu de despăgubire în temeiul legii, considerată de reclamanți ca fiind prea mică în raport cu valoarea de piață a proprietății solicitate.
215. Prin urmare, Curtea va evalua succesiv aspectele menționate mai sus, după cum se detaliază mai jos.

 

2. Cazuri de neexecutare

216. În speță, Curtea arată că, deși reclamanții au obținut mai multe hotărâri judecătorești definitive (a se vedea punctul 15 de mai sus) prin care le sunt recunoscute drepturile de proprietate și că, în hotărârea definitivă (a se vedea anexa), autoritățile naționale competente au fost obligate să le acorde posesia bunului și să le elibereze titlurile de proprietate corespunzătoare care restabilesc dreptul de proprietate sau să se pronunțe cu privire la cererea lor de restituire, hotărârile în cauză nu au fost încă executate.
217. Astfel, Curtea se află din nou, pentru a treia oară (după ce a adoptat hotărârea pilot în cauza Maria Atanasiu și alții și, ulterior, cauza Preda și alții, ambele citate anterior), confruntată cu cauze grevate de o complexitate politică, istorică și factuală care decurge dintr-o problemă care ar fi trebuit să fie soluționată de toate autoritățile care își asumă întreaga responsabilitate pentru găsirea unei soluții. Această realitate trebuie să ghideze Curtea în interpretarea și aplicarea Convenției, care nu poate fi nici statică, nici oarbă unor împrejurări de fapt concrete (a se vedea, mutatis mutandis, Hotărârea Maria Atanasiu și alții, citată anterior, § 188).
218. Curtea observă că, pe baza informațiilor factuale care i-au fost puse la dispoziție și a argumentelor relevante ale părților, au putut fi identificate mai multe motive pentru neexecutarea hotărârilor definitive: acestea au fost în mod obiectiv imposibil de executat, cel mai adesea din cauza existenței unui titlu concurent al unui terț asupra aceluiași bun (a se vedea punctele 21, 23, 54, 40, 46, 52, 58, 75 și 82 de mai sus); lipsa unor terenuri disponibile care să fie acordate reclamantei în cauză (a se vedea punctele 32, 36, 49 și 84 de mai sus), inclusiv, în principal în ceea ce privește terenurile forestiere, din cauza procedurii greoaie care impunea transferul de terenuri de pe proprietatea publică pe cea privată a statului și ulterior către comisiile locale competente (a se vedea punctele 21, 24-25, 54-29, 40,  65 și 71 de mai sus); reclamanții au refuzat, în mod justificat sau nu, să accepte o propunere alternativă a comisiilor locale (a se vedea punctele 34, 72, 77 și 79 de mai sus), fie atunci când o astfel de propunere a fost formulată în mod concret și cu respectarea dreptului relevant, fie chiar atunci când aceasta nu era permisă de lege (a se vedea punctele 34, 59, 76, 77 și 144 de mai sus); și, în sfârșit, faptul că procedura este încă pendinte în fața autorităților administrative, fără să fi fost încă adoptată nicio decizie (a se vedea punctele 102 și 105 de mai sus).
219. Într-adevăr, Guvernul a făcut referire în principal la dificultățile de executare ca urmare a faptului că unele hotărâri nefinalizate erau imposibil de executat, întrucât terții dispuneau deja de titluri de proprietate emise pentru aceleași parcele de teren; sau că procedurile relevante au necesitat anumite demersuri administrative care au durat mai mult din cauza complexității lor; și că, în orice caz, reclamanții ar putea să se adreseze instanțelor cu privire la durata acestei neexecutări și la prejudiciul care rezultă din aceasta, mulți dintre ei obținând deja o despăgubire pentru acest prejudiciu.

Pe de altă parte, reclamanții au susținut că, potrivit hotărârilor lor pendinte, aveau dreptul să își procure proprietatea în natură și, prin urmare, refuză orice alternativă care, în orice caz, nu era echivalentă cu ceea ce aveau dreptul să obțină.

220. Motivele de fapt invocate de Guvern nu pot fi puse la îndoială; astfel, unul dintre principalele motive pentru care hotărârile restante ale reclamanților au rămas neexecutate este incapacitatea autorităților de a le acorda posesia bunurilor revendicate, întrucât acesta este deja ocupat și/sau a fost acordat unor terți și niciun alt bun echivalent nu este disponibil sau acceptabil, în opinia reclamanților, pentru a le fi oferite în schimb.
221. Luând act de acest fapt, Curtea reiterează faptul că o legislație extinsă în materie de restituire este cu greu capabilă să facă dreptate deplină în circumstanțele diverse ale numărului foarte mare de persoane diferite vizate; în primul rând, revine autorităților naționale, în special Parlamentului, sarcina de a evalua avantajele și dezavantajele diferitelor alternative legislative disponibile, ținând seama de faptul că este vorba despre o decizie politică (a se vedea Hotărârea Maria Atanasiu și alții, citată anterior, § 170).
222. În această privință, Curtea observă că alegerea făcută de legiuitorul român prin adoptarea legii în 2013 a fost prevalența principiului restitutio in natura, ceea ce înseamnă că reclamanții aveau dreptul de a obține bunul revendicat și că numai cu titlu subsidiar și în anumite condiții puteau obține măsuri compensatorii, o primă măsură de acest fel fiind propunerea de a i se acorda un alt bun echivalent (a se vedea punctul 140 de mai sus; Hotărârea Preda și alții, citată anterior, § 119). Această alegere politică a fost făcută într-un moment în care autoritățile naționale fuseseră deja informate atât la nivel național, de către instanțele competente, cât și de către Curte, că existența unor cereri concurente și întemeiate cu privire la același bun imobil (teren), pentru care au fost deja emise titluri pentru terți în cadrul unor proceduri foarte controversate, era problematică și contrară principiilor protecției proprietății și securității juridice (a se vedea, de exemplu, Hotărârea Drăculeț împotriva României din 6 decembrie 2007, cererea nr. 20294/02, § § 49 și 50, precum și Hotărârea din 25 noiembrie 2008 în cauza Toșcuță și alții împotriva României, nr. 36900/03, § 35; a se vedea, de asemenea, exemplele din Hotărârea Preda și alții, citată anterior, § 136, cu privire la situația unor titluri de proprietate concurente pe aceeași parcelă de teren; a se vedea de asemenea, în ceea ce privește împrejurările prezentei cauze, punctele 21, 54, 40, 44, 75, 120,123 și 126 de mai sus, care arată că revendicările concurente ale proprietăților la care reclamantele au dreptul sunt în general anterioare intrării în vigoare a legii).
223. Odată ce o astfel de alegere a fost făcută de autoritățile publice, acestora le revine obligația de a acționa în timp util, în mod corespunzător și cu cea mai mare coerență (a se vedea Beyeler împotriva Italiei [MC], cererea nr. 33202/96, § 120, CEDO 2000-I). Cu toate acestea, se pare că, chiar dacă statul pârât a avut în vedere inițial ca procesul de restituire la nivelul comisiilor locale și regionale să fie realizat până la 1 ianuarie 2016 – măsură validată de Curte în Hotărârea Preda și alții împotriva României (citată anterior, § 121) – acest termen a fost ulterior prelungit și, în cele din urmă, eliminat (a se vedea punctul 143 de mai sus), reclamanții neavând astfel perspective previzibile cu privire la momentul finalizării procedurii de restituire.
224. În acest stadiu, Curtea observă cu un interes deosebit propunerile concrete prezentate de ANRP ca răspuns la dificultățile identificate la nivelul său în legătură cu aspectele menționate mai sus (a se vedea punctele 177-178 de mai sus). De asemenea, ia act cu oarecare îngrijorare de faptul că astfel de inițiative legislative, care provin de la autoritatea administrativă centrală chemată să monitorizeze și să coordoneze aplicarea legii în evaluarea cererilor de restituire și care încearcă să sporească eficacitatea mecanismului de restituire prin propunerea unor soluții concrete și inspiratoare, sunt încă în curs de desfășurare, fără perspective previzibile în ceea ce privește rezultatul acestora.
225. În continuare, Curtea va analiza argumentul Guvernului potrivit căruia reclamanții au la dispoziție căi de atac eficiente pentru a obține executarea silită a creanțelor lor și/sau pentru a atenua întârzierea executării hotărârilor lor (a se vedea punctul 219 de mai sus).
226. În această privință, ea arată că unii dintre reclamanți au obținut deja o anumită despăgubire pentru pierderea folosinței bunurilor lor recunoscute și/sau o despăgubire pentru prejudiciul moral cauzat de neexecutare, fie în temeiul dispozițiilor dreptului răspunderii delictuale, fie în temeiul articolul 906 și/sau 892 din C.pr.civ. (a se vedea punctele 19, 33, 41-43, 44, 54, 68 și 81 de mai sus), în timp ce, în alte situații, cererile lor de despăgubire au fost respinse din cauza lipsei relei-credințe a debitorului, și anume a autorităților locale (a se vedea punctele 26 și 65 de mai sus). Această posibilitate oferită unora dintre reclamanți de a obține, cel puțin parțial, o parte din despăgubirea la care au dreptul ca urmare a lipsei de acțiune a autorităților, acordată de instanțele naționale, nu poate fi decât binevenită.
227. Cu toate acestea, Curtea observă de asemenea că, în cadrul examinării unor astfel de cereri, instanțele naționale au apreciat în mod regulat culpa debitorului – mai exact, buna sau reaua-credință a acestuia – prin nerespectarea obligațiilor pe care trebuie să le respecte pentru executarea hotărârilor neexecutate. Desigur, această abordare este standardul național general în procedurile în materie delictuală, aplicabil și cazurilor de neexecutare de rutină; cu toate acestea, în domeniul special al neexecutării de către autoritățile statului a hotărârilor neexecutate, care, în plus, se ocupă de cererile de restituire, o astfel de apreciere pare lipsită de relevanță, având în vedere principiile generale enunțate în jurisprudența Curții în materie, prin care se constată că autoritatea publică este răspunzătoare să execute cu promptitudine și cu diligență fără a fi necesară nicio acțiune suplimentară din partea creditorului și, prin urmare, este exclusă pertinența oricărei aprecieri a bunei-credințe în neexecutarea criticată (a se vedea, de exemplu, Hostel of the Foundation Hostel for Students of the Reformed Biserch and Stanomirescu împotriva României, nr. 2699/03 și 43597/07, § 58-60, 7 ianuarie 2014, și, în special, în ceea ce privește restituirea, în special, cauza nr. 75951/01, cererea nr., § § 71-72, 9 decembrie 2008; și, mutatis mutandis, Manushaqe Puto și alții împotriva Albaniei, nr. 604/07 și 3 alții, § 81, 31 iulie 2012).
228. În plus, Curtea consideră de asemenea că această cale nu a creat încă o jurisprudență clară și raționalizată care să poată demonstra în mod suficient eficacitatea sa. Astfel, o interpretare neliniară a articolul 906 din C.pr.civ. a fost examinată de ÎCCJ (a se vedea punctul 176 de mai sus), care a considerat că modul său de redactare la momentul relevant justifica o singură cerere de despăgubire pentru pierderea utilizării, după care trebuia epuizată o altă cale (și anume cea prevăzută la articolul 892 din C.pr.civ., a se vedea punctul 157 de mai sus). Dispoziția în cauză a fost modificată ulterior, permițând creditorului, începând cu 21 decembrie 2018, să depună o cerere la fiecare trei luni pentru stabilirea unei sume definitive suplimentare care trebuie plătită de debitorul care întârzie executarea. Prin urmare, eficacitatea acestor căi în astfel de circumstanțe poate fi pusă în discuție cu ușurință (a se vedea Hostel Foundation for Students of the Reformed Biserch and Stanomirescu, citată anterior, § 58-59).
229. În concluzie, având în vedere considerațiile de mai sus (a se vedea punctele 223, 227 și 228 de mai sus) și în pofida complexității procedurii de restituire, astfel cum s-a menționat deja mai sus (a se vedea punctul 209), Curtea consideră că faptul că reclamanții nu au obținut executarea hotărârilor lor pendinte și nu au nicio certitudine cu privire la momentul în care s-ar putea întâmpla, acest lucru constituie o încălcare a drepturilor garantate de articolul 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție.
230. În mod similar, aceste constatări sunt relevante și în cazul solicitanților care, în pofida recunoașterii dreptului lor la restituire la nivel administrativ și a faptului că instanțele naționale au obligat autoritățile administrative competente să emită o decizie cu privire la cererile lor de restituire și/sau de despăgubire, se află încă într-o situație în care nu a fost emis niciun răspuns definitiv la cererile lor (a se vedea punctele 101-102 și 105 de mai sus; a se vedea de asemenea Hotărârea Maria Atanasiu și alții, citată anterior, § 180).
231. În consecință, în cazul de față, a existat o încălcare a articolul 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție în ceea ce privește cererile enumerate la punctul 15 de mai sus.

 

3. Cauze care ridică probleme privind cuantumul despăgubirii acordate

232. De la bun început, Curtea trebuie să amintească faptul că articolul 1 din Protocolul nr. 1 nu garantează în orice situație un drept la despăgubire integrală. Statul are dreptul de a expropria proprietatea – inclusiv orice drept compensatoriu acordat prin lege – și de a reduce nivelurile despăgubirilor în temeiul sistemelor legislative. Ceea ce prevede articolul 1 din Protocolul nr. 1 este ca valoarea despăgubirilor acordate pentru bunurile preluate de stat să fie „în mod rezonabil legată” de valoarea acestora. O lipsă totală a compensației nu poate fi considerată justificată în temeiul articolul 1 din Protocolul nr. 1 decât în mod excepțional (a se vedea, mutatis mutandis, Hotărârea Maria Atanasiu și alții, citată anterior, punctele 174-75).
233. Pe baza acestor principii și a finalității legii, care stabilește termene clare pentru plata despăgubirii, care trebuie calculate în funcție de valoarea de piață a proprietății, astfel cum a fost stabilită în grilele notariale aferente anului 2013, anul 2013 fiind anul intrării în vigoare a legii, Curtea a constatat în anul 2014, că mecanismul de compensare prevedea garanții suficiente clare, previzibile și accesibile și, prin urmare, în conformitate cu Convenția (a se vedea, mutatis mutandis, Hotărârea Preda și alții, citată anterior, § 120-21, 125 și 129).
234. Cu toate acestea, Curtea a constatat deja în speță că mecanismul nu a oferit reclamanților garanțiile adecvate în ceea ce privește executarea hotărârilor pronunțate în favoarea lor într-un termen rezonabil (a se vedea punctul 229 de mai sus). În plus, astfel cum au recunoscut deja autoritățile naționale și după cum a confirmat Comitetul Miniștrilor, întârzierile persistente în evaluarea cererilor de restituire au redus valoarea compensației, stabilită de lege în raport cu valorile tranzacțiilor imobiliare la 20 mai 2013 (a se vedea punctul 180 de mai sus).
235. În această privință, trebuie arătat că principiul care stă la baza legii, astfel cum a fost adoptat ca răspuns la Hotărârea pilot Maria Atanasiu și alții, era cel al restituirii în natură (restitutio in natura) a tuturor bunurilor (a se vedea punctul 140 de mai sus; și, în schimb, Hotărârea Šimaitienė, citată anterior, § 53). În cazul în care acest lucru nu era posibil, trebuia găsită o soluție subsidiară, fie prin punerea în posesie a unui bun echivalent, fie prin acordarea unei despăgubiri, calculată în conformitate cu legea (a se vedea punctul 140 de mai sus). Legiuitorul a ales astfel o soluție care exclude stabilirea unei limite simple a compensației, întrucât compensația trebuia să fie calculată în funcție de valoarea minimă de piață a imobilului, astfel cum a fost stabilită în grilele notariale din 2013, și să fie plătită în rate. Această alegere a fost considerată de Curte ca fiind conformă cu Convenția (a se vedea Hotărârea Preda și alții, citată anterior, § 120).
236. Cu toate acestea, în anul 2017, și anume după adoptarea Hotărârii Preda și alții, legiuitorul a adăugat la criteriile de evaluare, pe lângă cele referitoare la data intrării în vigoare a legii ca fiind relevantă pentru evaluare, la localizarea și la specificațiile tehnice ale bunului, astfel cum era la momentul privării (a se vedea punctul 149 de mai sus). Aceste criterii, împreună cu întârzierile prelungite luate de autorități pentru finalizarea cererilor de restituire, pot face ca nivelul despăgubirilor să nu mai fie aliniat în mod rezonabil la valoarea reală a proprietății în lipsa oricăror alte elemente de natură să compenseze, cel puțin parțial, perioada lungă în care reclamanții au fost privați de proprietățile lor [a se vedea, mutatis mutandis, Guiso-Gallisay împotriva Italiei (satisfacere justă) [MC], nr. 58858/00, § 103, 22 decembrie 2009), dar, în primul rând, perioada lungă pentru care au încercat să își obțină proprietățile de la intrarea în vigoare a legilor privind restituirea (a se vedea în special punctul 5 de mai sus).
237. În această privință, Curtea ia act de decizia legiuitorului național de a se asigura că nivelul compensației rămâne legat în mod rezonabil – chiar dacă la un nivel minim – de valoarea de piață a bunului la momentul adoptării deciziei de compensare. În conformitate cu versiunea actuală a dispoziției relevante, compensația se calculează în funcție de evaluările stabilite de Camera Notarilor în anul anterior deciziei de acordare a despăgubirii, dar ținând seama de amplasarea imobilului și de specificațiile tehnice relevante la momentul privării.
238. Cu toate acestea, noul sistem de evaluare (a se vedea punctul 149 de mai sus), care se bazează în parte pe date pertinente cu mai mult de cincizeci de ani în urmă, prin urmare, într-un moment în care statul pârât nu era obligat prin Convenție (a se vedea punctul 211 de mai sus), poate ridica în practică probleme dificile și controversate, din cauza informațiilor uneori insuficient de relevante cu privire la descrierea exactă a proprietății la momentul privării din cauza, printre altele, a evoluțiilor urbane inerente care au avut loc de atunci, care trebuie să fi avut un impact cel puțin asupra categoriei de utilizare a terenului.
239. În plus, Curtea ia notă de constatările ÎCCJ potrivit cărora legea urmărea să acorde reclamanților echivalentul în bani a ceea ce ar fi primit dacă restituirea în natură ar fi fost posibilă (a se vedea punctul 172 in fine de mai sus), considerând implicit că orice altă metodă de evaluare decât cea care ia în considerare specificațiile tehnice ale bunului, astfel cum era la momentul privării, ar fi injustă și inechitabilă. Cu toate acestea, Curtea nu poate pierde din vedere faptul că, în cazul în care restituirea în natură ar fi fost posibilă, reclamanții ar fi intrat în posesia unui bun care ar fi cuprins cel puțin unele evoluții care au avut loc în timp, fie de natură generală (politica de urbanism), fie de natură mai specială (de exemplu, reamenajări sau renovări); rezultă că, în cazul în care despăgubirea acordată trebuie să rămână echivalentă cu valoarea bunului în natură, aceasta nu poate ignora astfel de evoluții.
240. Având în vedere cele de mai sus, Curtea va analiza prezenta cauză și va verifica dacă a fost respectat caracterul rezonabil menționat mai sus (a se vedea punctele 236-237), arătând că despăgubirea acordată reclamanților fusese stabilită pe baza versiunilor anterioare ale articolul 21 alin. 6 din lege, în versiunea în vigoare la momentul respectiv (a se vedea punctele148-149de mai sus).
241. În această privință, Curtea ia act de diferențele semnificative dintre ceea ce reclamantele pretindeau a avea dreptul la despăgubiri, pe baza rapoartelor întocmite de experți în evaluare (a se vedea punctele 107 și 109 de mai sus), și ceea ce autoritățile naționale le-au acordat efectiv în aplicarea dreptului relevant (a se vedea punctele 114, 115 și 117 de mai sus).
242. Mai precis, în speță, reclamantelor li s-a acordat o despăgubire mult mai mică decât valoarea de piață a imobilului respectiv, potrivit rapoartelor de evaluare prezentate de acestea.
243. Ținând seama de natura procedurii în cauză, prin intermediul căreia reclamanții și/sau autorii acestora au solicitat de peste douăzeci de ani (a se vedea punctele 107, 112 și 117 de mai sus) măsuri compensatorii pentru bunurile lor, ținând seama în același timp de marja de apreciere a statului în aceste domenii, Curtea consideră că, pe baza elementelor de care dispune, există elemente convingătoare care demonstrează în mod suficient că sumele care le-au fost acordate cu titlu de despăgubire nu au fost în mod rezonabil legate de valoarea bunului, în sensul jurisprudenței Curții [a se vedea mutatis mutandis Hotărârea Vistiņš și Perepjolkins împotriva Letoniei (satisfacție echitabilă) [MC], cererea nr. 71243/01, § 35-36, CEDO 2014).
244. Având în vedere această constatare referitoare la cuantumul despăgubirii, care trebuie analizată în raport cu contextul care stă la baza întârzierilor semnificative în procesul de restituire (a se vedea punctul 243 de mai sus și contrastul Šimaitienė, citat anterior, § 54), Curtea nu poate decât să concluzioneze că reclamanții din cererile nr. 59012/17, 47070/18 și 21500/19 au fost obligați să suporte o sarcină individuală excesivă, cu încălcarea articolul 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție.

 

4. Cauze privind anularea titlurilor reclamanților fără despăgubiri (cererile nr. 28856/18, 25503/19 și 34359/19)

245. Curtea arată de la bun început că constatările instanțelor naționale care au condus la declararea nulității titlurilor de proprietate ale reclamantelor s-au concentrat în principal pe faptul că terții (autorități de stat, societăți sau persoane fizice) aveau un titlu mai bun (titlu preferabil), în conformitate cu dreptul intern aplicabil (a se vedea punctele 120, 123 și 126 de mai sus).
246. Reiterând faptul că sarcina sa nu este de a pune în discuție marja largă de apreciere a statului în ceea ce privește punerea în aplicare a politicilor sociale și economice, aprecierea legiuitorului cu privire la ceea ce este „în interesul public” fiind respectată pe deplin, cu excepția cazului în care această hotărâre este în mod vădit lipsită de temei rezonabil, Curtea trebuie totuși să verifice, în temeiul Convenției, modul în care aceste legi au fost aplicate în cazurile reclamanților și dacă deciziile luate de autoritățile naționale competente au respectat principiile consacrate la articolul 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție.
247. În cadrul examinării existenței unui just echilibru între interesul public și cel al reclamanților, Curtea reiterează în special importanța principiului „bunei guvernări”. Principiul „bunei guvernări” nu ar trebui, ca regulă generală, să împiedice autoritățile să corecteze greșelile ocazionale, chiar și cele care rezultă din propria neglijență. Pe de altă parte, autorităților de stat care nu reușesc să instituie sau să adere la propriile proceduri nu ar trebui să li se permită să profite de pe urma faptelor lor ilegale sau să se sustragă de la obligațiile care le revin. Riscul oricărei erori săvârșite de autoritatea publică trebuie suportat chiar de către stat, iar eventualele erori nu trebuie remediate pe cheltuiala persoanelor în cauză. În contextul revocării unui titlu care a fost acordat în mod eronat, principiul „bunei guvernări” poate nu numai să impună autorităților o obligație de a acționa prompt pentru corectarea erorii lor, ci și să impună plata unei compensații adecvate sau a unui alt tip de despăgubire adecvată fostului deținător de bună-credință al acestuia (a se vedea Vukušić împotriva Croației, cererea nr. 69735/11, § 64, 31 mai 2016, și toate trimiterile citate în aceasta, printre care Hotărârea din 25 noiembrie 2008 în cauza în care s -a pronunțat Hotărârea din în cauza Tukušić împotriva României, cererea nr. 36900/03, § 38).
248. În special, în Hotărârea Velikovi și alții împotriva Bulgariei (nr. 43278/98 și 8 altele, § 190, 15 martie 2007), Curtea a stabilit anumite criterii pentru a decide dacă principiul proporționalității a fost respectat în cauzele care implicau anularea titlurilor reclamanților asupra bunurilor lor. Acesta a susținut:

„... Problema proporționalității trebuie soluționată în funcție de următorii factori: (I) dacă cauza se încadrează în mod clar în domeniul de aplicare al obiectivelor legitime ale Legii privind restituirea, având în vedere temeiul factual și juridic al titlului reclamanților și constatările instanțelor naționale din hotărârile lor prin care acesta a fost declarat nul și neavenit (abuz de putere, nelegalitate materială sau omisiuni minore imputabile administrației) și (ii) dificultățile întâmpinate de reclamanți și caracterul adecvat al despăgubirilor efectiv obținute sau al despăgubirilor care ar putea fi obținute printr-o utilizare normală a procedurilor și a posibilităților de care dispun reclamanții la momentul relevant, inclusiv [...] posibilitatea solicitanților de a obține un nou domiciliu pentru ei înșiși.”

Curtea consideră că criteriile de mai sus se aplică mutatis mutandis în prezenta cauză.

249. În primul rând, aceasta arată că titlurile reclamanților au fost anulate în esență ca urmare a faptului că fuseseră emise pentru terenuri care aparțineau deja unor terți, cu încălcarea normelor imperative privind restituirea proprietății (a se vedea punctul 245 de mai sus). Cu toate acestea, nu s-a susținut și nici nu s-a contestat că reclamantele au acționat altfel decât cu bună-credință, viciile care determină nulitatea titlurilor fiind imputabile în totalitate autorităților administrative emitente.
250. În ceea ce privește al doilea criteriu, pentru a aprecia dacă reclamanții aveau la dispoziție o despăgubire adecvată, trebuie să se țină seama de împrejurările specifice fiecărei cauze, inclusiv de disponibilitatea unei despăgubiri și de realitățile practice în care se aflau reclamanții (a se vedea Hotărârea Velikovi și alții, citată anterior, punctul 231) și, mai precis, dacă le era oferită o posibilitate clară și previzibilă de a obține despăgubiri.
251. Astfel, în cauza Preda și alții, Curtea a constatat că soluția propusă de legiuitor pentru împrejurări precum cele descrise în prezenta cauză era prevăzută la articolul 47 din lege (a se vedea punctul 155 de mai sus) și a considerat această soluție ca fiind acceptabilă a priori ( a se vedea Hotărârea Preda și alții, citată anterior, § 123 și 136).
252. Cu toate acestea, în pofida dispozițiilor menționate mai sus, Curtea constată că, pe de o parte, reclamanții din cererile nr. 28856/18 și nr. 25503/19 par să aibă cererile lor de restituire încă pendinte în fața autorităților administrative, fără nicio indicație clară și previzibilă cu privire la momentul în care vor fi finalizate procedurile lor (a se vedea punctele 121 și 124 de mai sus; a se vedea de asemenea, mutatis mutandis, punctele 37-39). Pe de altă parte, reclamanta din cererea nr. 34359/19 nu are nicio perspectivă de a obține vreo despăgubire, astfel cum au arătat autoritățile administrative competente în interpretarea normelor juridice aplicabile (a se vedea punctul 128 de mai sus).
253. Având în vedere considerațiile de mai sus, Curtea concluzionează că anularea titlurilor reclamanților ca urmare a nerespectării de către autoritățile statului a dispozițiilor legale relevante pentru procedura de emitere a titlurilor de proprietate, fără nicio compensație, a creat o sarcină individuală excesivă pentru reclamanți.
254. În consecință, a existat o încălcare a articolul 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție în ceea ce privește cererile nr. 28856/18, 25503/19 și 34359/19.

 

4. Cauza privind afirmațiile reclamantului referitoare la pierderea folosinței imobilelor (cererea nr. 31613/19)

255. Curtea arată că reclamanta și-a formulat cererea în fața sa, referindu-se doar la nerecunoașterea de către instanțele naționale a dreptului său de a i se acorda despăgubiri pentru neexecutarea hotărârii pronunțate în favoarea sa, în special sub forma pierderii utilizării parcelei de teren la care avea dreptul, până la momentul la care acest teren i-a fost atribuit.
256. În această privință, Curtea amintește că, în temeiul principiului jura novit curia, nu este ținut de temeiurile juridice invocate de reclamantă în temeiul Convenției și al protocoalelor la aceasta și are competența de a decide cu privire la calificarea juridică a faptelor unei plângeri prin examinarea acesteia în temeiul unor articole sau al unor dispoziții ale Convenției diferite de cele invocate de reclamantă. Cu toate acestea, Comisia nu își poate întemeia decizia pe fapte care nu fac obiectul plângerii (a se vedea, de exemplu, Hotărârea Radomilja și alții, citată anterior, § 126).
257. Prin urmare, în speță, Curtea va examina obiecția reclamantei cu privire la pretinsa ineficiență generală a mecanismului de compensare, în special în ceea ce privește despăgubirea pentru întârzierea executării hotărârilor prin care se dispune restituirea și lipsa unei căi de atac efective.
258. De la bun început, Curtea observă că dreptul intern pune la dispoziție mai multe căi prin care creditorii au dreptul de a obține despăgubiri pentru toate tipurile de creanțe (inclusiv pentru pierderea folosinței bunului revendicat și/sau pentru prejudiciul moral) pentru executarea cu întârziere nejustificată a hotărârilor pronunțate în favoarea lor: articolele 906 și 892 din C.pr.civ. (a se vedea punctele 157-158de mai sus) și dispozițiile generale ale dreptului răspunderii civile (a se vedea punctul 160 de mai sus) par să acopere categoria de cereri de despăgubire menționată mai sus.
259. Curtea arată că instanța națională a motivat respingerea cererilor de despăgubire ale reclamantei prin faptul că autoritățile nu au fost vinovate de neexecutarea hotărârii pronunțate în favoarea sa, întrucât, pe de o parte, terenul aparținea deja unor terți și, pe de altă parte, reclamanta însăși a refuzat să accepte propunerea alternativă care i-a fost prezentată, și anume de a primi în schimb mai multe parcele mai mici, pretins de o valoare inferioară (a se vedea punctele 135-137 de mai sus).
260. Din această perspectivă și în contextul criticii reclamantei potrivit căreia instanțele naționale nu i-au recunoscut dreptul la despăgubiri pentru pierderea folosinței unui bun la care avea dreptul de mult timp, dar care nu i-a fost încă acordat din cauza deficiențelor mecanismului de restituire, și având în vedere concluziile sale anterioare referitoare la astfel de deficiențe (a se vedea punctul 229 de mai sus), Curtea consideră că rezultatul procedurilor care fac obiectul plângerii a impus reclamantei o sarcină disproporționată și excesivă, incompatibilă cu dreptul său la proprietate garantat de articolul 1 din Protocolul nr. 1.
261. În consecință, a existat o încălcare a acestei dispoziții în cazul de față, în ceea ce privește cererea nr. 31613/19.

 

6. Concluzii privind eficacitatea mecanismului

262. Având în vedere constatările sale de la punctele 229, 230, 243, 253 și 260 de mai sus, Curtea consideră că:

• neexecutarea prelungită a hotărârilor pronunțate în favoarea reclamanților și lipsa unei căi de atac efective;
• anularea titlurilor reclamanților ca urmare a neaplicării corecte de către stat a legii aplicabile și fără nicio despăgubire;
• pe lângă faptul că autoritățile nu au reușit să se asigure că despăgubirea acordată este legată în mod rezonabil de valoarea actuală a proprietății,

constituie elemente suficiente pentru a concluziona că, în pofida garanțiilor introduse de lege și validate a priori de Curte în Hotărârea Preda și alții, mecanismul de restituire nu este suficient de eficace și de coerent în mod cuprinzător, astfel încât să nu reprezinte o sarcină excesivă pentru reclamanți.

263. În consecință, Curtea respinge obiecția preliminară a Guvernului unită cu fondul (a se vedea punctul 190 de mai sus) și constată o încălcare a articolul 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție în ceea ce privește toate cererile, cu excepția cererilor nr. 25811/19 și nr. 40167/18 care trebuie eliminate de pe listă (a se vedea punctele 198-199 și 202-203 de mai sus).

(...)

 

4. APLICAREA ARTICOLUL 46 DIN CONVENȚIE

 

267. Părțile relevante ale articolul 46 din Convenție au următorul cuprins:

„1. Înaltele părți contractante se angajează să se conformeze hotărârilor definitive ale Curții în litigiile în care ele sunt părți.

2. Hotărârea definitivă a Curții se transmite Comitetului Miniștrilor, care supraveghează executarea acesteia [...]”

268. Curtea reiterează faptul că articolul 46 din Convenție, astfel cum a fost interpretat în lumina articolul 1, impune statelor pârâte nu numai obligația legală de a plăti persoanelor interesate sumele acordate cu titlu de reparație justă, ci și de a alege, sub controlul Comitetului Miniștrilor, măsurile generale și/sau, dacă este cazul, individuale care trebuie adoptate în ordinea lor juridică internă pentru a pune capăt încălcării constatate de Curte și pentru a repara cât mai mult posibil efectele (a se vedea Scozzari și Gůta împotriva Italiei [MC], nr. 39221/98 și 41963/98, § 249, CEDO 2000-VIII). În plus, Curtea arată că revine în primul rând statului în cauză sarcina de a alege, sub controlul Comitetului Miniștrilor, mijloacele care trebuie utilizate în ordinea sa juridică internă pentru a-și îndeplini obligația care îi revine în temeiul articolul 46 din Convenție (a se vedea Hotărârea Öcalan împotriva Turciei [MC], cererea nr. 46221/99, § 210, CEDO 2005-IV).
269. Încălcarea constatată de Curte în această cauză afectează în continuare multe persoane (a se vedea punctele 178, 179 și 181 de mai sus). Această chestiune a fost deja examinată de Curte într-o cauză pilot și, ulterior, în mai multe cauze, iar concluziile Curții în această cauză reflectă și reiterează unele dintre constatările sale anterioare (a se vedea punctul 262 de mai sus). În această privință, Curtea ia act de faptul că, de la pronunțarea hotărârii pilot, statul pârât a luat măsuri generale semnificative, inclusiv modificări legislative, pentru a remedia problemele structurale legate de mecanismul de restituire și că acestea sunt evaluate de Comitetul Miniștrilor în ceea ce privește supravegherea hotărârii pilot a Curții (a se vedea, de asemenea, punctele 180-182 de mai sus).
270. Cu toate acestea, Curtea a concluzionat în prezenta cauză că există în continuare o problemă structurală care decurge din faptul că autoritățile nu au răspuns în mod adecvat la cererile de restituire ale reclamanților, în special prin finalizarea procedurii administrative pendinte în fața acestora, sau de a pune în aplicare, după caz, dreptul lor la despăgubiri, calculate în conformitate cu Convenția, ceea ce constituie o practică incompatibilă cu Convenția.
271. Având în vedere cronologia acestor tipuri de cauze, inclusiv în fața sa, și fără a aduce atingere eforturilor constante depuse până în prezent de autoritățile naționale pentru a încerca să pună în aplicare mecanismul într-un mod care să respecte Convenția, Curtea consideră că statul pârât trebuie să pună în aplicare măsuri mai simple menite să raționalizeze și să clarifice procedurile și criteriile care trebuie aplicate după ce a fost stabilit și confirmat fie direct de către reclamantul în cauză, fie de către o instanță în cadrul unei proceduri de executare relevante, că o hotărâre pendinte este în mod obiectiv imposibil de executat. Orientativ, astfel de măsuri, aplicabile tuturor cauzelor pendinte în fața autorităților administrative sau judiciare, se pot referi la a înlătura orice soluție alternativă la imposibilitatea de executare menționată, alta decât acordarea unei compensații financiare, calculată astfel încât să se asigure că aceasta este legată în mod rezonabil de valoarea bunurilor revendicate (a se vedea, de asemenea, punctele 236-237 de mai jos), care ar trebui calculată în momentul plății efective a sumei integrale sau, dacă este cazul, în momentul primei tranșe a întregii sume. În acest scop, statul pârât ar trebui să se asigure că sunt luate măsuri bugetare adecvate pentru a furniza fonduri adecvate reclamanților care au dreptul să primească o despăgubire în valoare (a se vedea, mutatis mutandis, Hotărârea Driza împotriva Albaniei, cererea nr. 33771/02, § 126, CEDO 2007-V (extrase).
272. În plus, având în vedere perioada medie de peste douăzeci de ani care s-a scurs de la punerea în aplicare a mecanismului de către reclamanți în temeiul legilor privind restituirea, este deosebit de important să se ia măsuri adecvate pentru a se asigura că procesul de restituire se desfășoară fără întârzieri inutile, pentru a oferi o soluție reală și efectivă în cazul încălcării drepturilor lor de proprietate, astfel cum s-a menționat mai sus. În această privință, Curtea nu poate sublinia suficient importanța stabilirii unor termene scurte, dar realiste și obligatorii pentru finalizarea procedurii administrative aflate încă pe rolul autorităților competente, în cazul în care reclamanții nu au obținut încă un răspuns la cererile lor de restituire.
273. Prin urmare, având în vedere amploarea problemei recurente în cauză și având în vedere deficiențele și deficiențele identificate ale mecanismului global de restituire (a se vedea punctul 262 de mai sus), Curtea consideră că este esențial ca statul pârât să își continue eforturile consecvente și să adopte măsuri suplimentare adecvate, în vederea alinierii legislației și a practicii sale la constatările Curții în prezenta cauză și la jurisprudența sa relevantă, astfel încât să se asigure respectarea deplină a articolul 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție și a articolului 46 din Convenție.