Hotărâri CEDO

Prin hotărârea din 9 ianuarie 2013 pronunţată în cauza Oleksandr Volkov c. Ucrainei (cererea nr. 21722/11), Curtea a constatat atât încălcarea art. 6 din Convenţie prin faptul că reclamantul - judecător al Curţii Supreme - nu a beneficiat de garanţiile privind “independenţa şi imparţialitatea instanţei” în procedura disciplinară desfăşurată în faţa Consiliului Superior de Justiţie, a Parlamentului şi a instanţei de control judiciar, cât şi încălcarea art. 8 din Convenţie, prin faptul că eliberarea sa nelegală din funcţia de judecător a constituit o ingerinţă nejustificată în dreptul la viaţă privată.

Circumstanţele excepţionale ale cauzei, care au revelat deficienţe grave ale sistemului judiciar ucrainean în materia răspunderii disciplinare a judecătorilor, au determinat Curtea - întemeiat şi pe prevederile Cartei Europene privind Statutul Judecătorilor, opinia Comisiei de la Veneţia, Raportul Comisarului pentru Drepturilor Omului al Consiliului Europei - să analizeze şi să precizeze standarde de exigenţă ale Convenţiei privitoare la:

• componenţa Consiliului Superior de Justiţie, modul în care sunt numiţi membrii acestuia, problema calităţii de “membri de drept” a Ministrului Justiţiei şi a Procurorului General,
• raporturile Consiliului cu celelalte puteri ale statului şi cu societatea civilă;
• independenţa şi imparţialitatea instanţei care controlează deciziile Consiliului Superior de Justiţie în materie disciplinară;
• modul în care legislaţia prevede şi defineşte faptele care constituie abateri disciplinare, precum şi maniera în care sunt interpretate aceste prevederi în practică;
• necesitatea prevederii unei palete largi de sancţiuni disciplinare aplicabile judecătorilor pentru a permite o individualizare proporţională şi adecvată a sancţiunii;
• consecinţele şi sancţiunile la care se expune statul în cazul încălcării standardelor în materia răspunderii disciplinare a judecătorilor.

           

I. Prezentarea cauzei (jud. Vasile Bozeşan)

1. Particularităţi privind numirea, alegerea, eliberarea din funcţie şi controlul din punct de vedere disciplinar a judecătorilor în Ucraina

Judecătorii sunt numiţi pentru un mandat iniţial de 5 ani de către Preşedintele Ucrainei, iar ulterior toţi judecătorii, cu excepţia judecătorilor Curţii Constituţionale, sunt aleşi de Parlament pe perioadă nedeterminată (art. 128 din Constituţia Ucrainei).

Eliberarea din funcţie a judecătorilor se face de autoritatea care i-a numit sau ales, în cazurile prevăzute de art. 126 par. 5 din Constituţie, şi anume: expirarea perioadei pentru care a fost numit; împlinirea vârstei de 65 de ani; imposibilitatea de a-şi continua activitatea din cauze medicale; încălcarea de către judecător a regulilor privind incompatibilităţile; încălcarea jurământului; condamnarea definitivă pronunţată împotriva acestuia; pierderea cetăţeniei; dispariţia sau moartea acestuia, stabilite conform legii; retragerea sau demisia voluntară a judecătorului.

Consiliul Judecătorilor din Ucraina, care funcţionează ca un organism propriu de organizare şi control a judecătorilor, îşi desfăşoară activitatea între sesiunile Adunării Judecătorilor din Ucraina. Acest Consiliu numeşte judecătorii în posturi şi funcţii administrative, iar deciziile sale sunt obligatorii, putând fi infirmate doar de Adunarea Judecătorilor.

Iniţial, numirea în funcţia administrativă de preşedinte sau vicepreşedinte de instanţă era atributul Preşedintelui Ucrainei, la propunerea Consiliului Judecătorilor, însă prevederea legală a fost declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale din 16 mai 2007, ceea ce a făcut ca această prerogativă să revină Consiliului Judecătorilor.

Consiliul Superior de Justiţie (for similar Consiliului Superior la Magistraturii din România, n.a.) are atribuţii, potrivit art. 131 din Constituţie, printre altele, în formularea de propuneri pentru numirea sau eliberarea din funcţie a judecătorilor, desfăşurarea procedurilor disciplinare împotriva judecătorilor Curţii Supreme şi a altor curţi superioare specializate (cum ar fi Înalta Curte Administrativă), soluţionarea contestaţilor împotriva deciziilor prin care s-a stabilit răspunderea disciplinară a judecătorilor curţilor de apel şi a altor instanţe inferioare, precum şi răspunderea procurorilor.

 Consiliul Superior de Justiţie este format din 20 de membri, după cum urmează:

- 3 numiţi de Parlamentul Ucrainei;

- 3 numiţi de Preşedintele Ucrainei;

- 3 numiţi de Adunarea Judecătorilor din Ucraina;

- 3 numiţi de Adunarea Avocaţilor din Ucraina;

- 3 numiţi de Adunarea Reprezentanţilor Autorităţilor Educaţionale şi Instituţiilor Ştiinţifice;

- 2 numiţi de adunările procurorilor din cadrul Parchetelor;

- 3 membri de drept: Preşedintele Curţii Supreme, Ministrul Justiţiei şi Procurorul General.

Pentru a fi membru al Consiliului Superior de Justiţie este necesar ca persoana respectivă să aibă vârsta între 35-60 de ani, să cunoască foarte bine limba naţională, să aibă studii superioare şi experienţă de cel puţin 10 ani în domeniul juridic, precum şi să fi locuit în Ucraina în ultimii 10 ani. Aceste exigenţe nu se aplică membrilor de drept. Totodată, judecătorii, membri ai Consiliului, nu pot fi numiţi decât dintre acei judecători aleşi de Parlament pe o perioadă nedeterminată.

Înainte de a-şi începe mandatul, membrii Consiliului Superior de Justiţie trebuie să depună jurământul în faţa Parlamentului, obligaţie impusă judecătorilor din anul 1992, prin secţiunea 10 a Legii privind Statutul judecătorilor.

Actele, deciziile şi omisiunile Consiliului Superior de Justiţie pot fi atacate exclusiv la Înalta Curte Administrativă, care se pronunţă în complet special, constituit din 5 judecători, stabiliţi de preşedintele instanţei.

 

2. Circumstanţele cauzei

Reclamantul, judecător în funcţie din anul 1983, a fost numit în 2003 în funcţia de judecător al Curţii Supreme, iar în anul 2005 preşedinte al Consiliului Judecătorilor din Ucraina.

La data de 26 iunie 2007, Adunarea Judecătorilor din Ucraina (A.J.U.) a decis încetarea mandatului de membru al Consiliului Superior al Justiţiei (C.J.U.) al unui alt judecător, V.P., iar, subsecvent, la 7 decembrie 2007, A.J.U. l-a numit pe reclamant membru al Consiliului Superior al Justiţiei, solicitând Parlamentului să organizeze cadrul necesar pentru ca noul membru al C.J.U. să depună jurământul în şedinţa Parlamentului, procedură obligatorie pentru a-si putea începe mandatul.

Reclamantul nu a ajuns să-şi exercite mandatul de membru al C.J.U., dat fiind faptul că, pe de o parte, la solicitarea preşedintelui comisiei parlamentare (S.K.), se impuneau cercetări cu privire la legalitatea deciziei A.J.U. de înlăturare din funcţie a lui V.P. iar, pe de altă parte, C.S.J. a fost sesizat cu privire la presupuse abateri săvârşite de reclamant privind încălcarea jurământului, constând în judecarea unor cauze în care participase tot în calitate de judecător şi un afin de-al său. Tot astfel, reclamantului i se imputau încălcări grave ale regulilor procedurale în cauze privitoare la litigii care implicau societăţi cu răspundere limitată.

În urma procedurilor disciplinare desfăşurate, la 26 mai 2010, C.J.U. a adoptat două decizii conţinând propunerea de eliberare din funcţia de judecător a reclamantului pentru abaterea disciplinară constând în “încălcarea jurământului”. Decizia a fost adoptată de 16 membri prezenţi ai C.J.U., dintre care doar trei erau judecători.

În iunie 2010, în urma unei şedinţe a comisiei parlamentare în care s-a luat în dezbatere propunerea C.J.U., s-a adoptat recomandarea pentru eliberarea din funcţie a reclamantului, la vot participând şi S.K., membru al C.J.U. care participase anterior la votarea şi adoptarea de către C.J.U. a propunerii de eliberare din funcţie a reclamantului.

La 17 iunie 2010, în prezenţa reclamantului, Parlamentul, în şedinţă comună, a adoptat prin vot rezoluţia privind eliberarea din funcţia de judecător a reclamantului pentru “încălcarea jurământului”.

Potrivit susţinerilor reclamantului, în timpul procedurii votului electronic, majoritatea membrilor Parlamentului erau absenţi, cardurile de vot ale acestora fiind folosite de colegii lor prezenţi, care au ajuns astfel să voteze şi pentru persoanele care nu participaseră la vot. În sprijinul susţinerilor sale, reclamantul a prezentat Curţii declaraţii ale membrilor Parlamentului privind utilizarea frauduloasă a cardurilor de vot precum şi înregistrări video ale şedinţei parlamentare.

Deciziiile C.J.U., precum şi rezoluţia Parlamentului, au fost contestate de reclamant în faţa Înaltei Curţi Administrative (Î.C.A.), singura autoritate competentă să se pronunţe asupra actelor adoptate, în procedurile de natură administrativă, de către Parlament, Preşedinte Ucrainei sau Consiliul Superior al Justiţiei, conform art. 171-1 din Codul Justiţiei Administrative.

Reclamantul a solicitat Î.C.A. să constate ilegalitatea deciziilor C.S.J. şi a rezoluţiei Parlamentului şi, pe cale de consecinţă, să le anuleze, cu motivarea că în procedura disciplinară în faţa C.J.U. nu i-a fost respectat dreptul său de a fi informat adecvat despre data şi calendarul dezbaterilor, iar concluziile la care a ajuns C.J.U. sunt neîntemeiate şi contrare legii. De asemenea, potrivit susţinerilor reclamantului, comisia parlamentară nu a procedat la audierea sa, acţionând ilegal şi discriminatoriu, tot astfel cum rezoluţia Parlamentului a fost adoptată în absenţa majorităţii membrilor săi, încălcându-se astfel dispoziţiile constituţionale şi ale regulamentelor parlamentare.

Întrucât cauza a fost repartizată unui complet de judecată al Î.C.A. special constituit în acord cu art.171-1 din Codul Justiţiei Administrative, reclamantul a recuzat întregul complet, ca fiind discriminatoriu şi nelegal constituit, însă cererea sa a fost respinsă, ca neîntemeiată, la fel ca alte cereri probatorii care nu au fost încuviinţate de instanţă.

După mai multe şedinţe de judecată, la 19 octombrie 2010, Înalta Curte Administrativă a pronunţat o hotărâre în care s-a statuat că una din deciziile C.S.J. era nelegală întrucât se ignora faptul că reclamantul şi judecătorul B. nu se aflau în relaţii de afinitate la momentul respectiv (reclamantul nefiind incompatibil şi nici obligat să se abţină de la judecarea căilor de atac împotriva hotărârilor pronunţate de judecătorul B.). Insă, Î.C.A. a refuzat să desfiinţeze decizia C.S.J., motivat pe lipsa sa de competenţă pentru a dispune o atare măsură.

În acelaşi timp, Î.C.A. a apreciat drept legale cealaltă decizie a C.S.J. privitoare tot la propunerea de eliberare din funcţie a reclamantului, precum şi recomandarea comisiei parlamentare, fiind adoptate cu respectarea procedurii prevăzute de lege. Mai departe, instanţa a subliniat că în privinţa rezoluţiei Parlamentului, analiza respectării dispoziţiilor constituţionale în adoptarea acesteia, excede competenţei sale, fiind atributul Curţii Constituţionale.

 

3. Asupra încălcării art. 6 par. 1 din Convenţie

Reclamantul a invocat încălcarea art. 6 par. 1 din Convenţie, susţinând că: (I) cauza sa nu a fost judecată de “o instanţă independentă şi imparţială”; (II) procedura în faţa C.S.J. nu a fost una echitabilă, încălcându-i-se garanţiile procedurale prevăzute de lege, printre care limitarea în timp a posibilităţii de a se aplica sancţiuni disciplinare; (III) Parlamentul a adoptat rezoluţia prin folosirea abuzivă a cardurilor de vot de către membrii prezenţi; (IV) cauza sa nu a fost soluţionată de o instanţă constituită potrivit legii; (V) deciziile au fost luate în cazul său fără o apreciere corespunzătoare a probelor, iar argumentele invocate în apărarea sa nu au fost adecvat analizate; (VI) lipsa competenţei Î.C.A. de a desfiinţa decizia adoptată de C.S.J. i-a încălcat dreptul de acces la justiţie; (VII) nu a fost respectat principiul egalităţii armelor.

3.1. În contextul admisibilităţii cererii, Curtea a analizat dacă art. 6 par.1 din Convenţie este aplicabil sub aspectul laturii sale civile sau, dimpotrivă, pe aceea penală.

Curtea a reiterat aşa-numitul “test Eskelinen” potrivit căruia, pentru a fi sustrase aplicării art. 6 par.1 din Convenţie, litigiile de dreptul muncii dintre salariaţii civili şi stat, este necesar ca, pe e de o parte, să fie înlăturat expres prin prevederile naţionale dreptul acestor categorii de persoane de a se adresa instanţei iar, pe de altă parte, lipsa dreptului de acces la instanţă să fie justificat de motive obiective, legate de interesul statului (Vilho Eskelinen şi alţii c. Finlandei [MC], nr. 63235/00, par. 62).

 Întrucât, în acest context, Curtea nu este împiedicată să califice o anumită autoritate plasată în afara sistemului judiciar naţional ca fiind o “instanţă” în sensul art. 6 par. 1 din Convenţie, în prezenta cauză Curtea a apreciat că alături de Î.C.A. - instanţă clasică în sistemul judiciar, C.S.J., comisia parlamentară şi Parlamentul au îndeplinit adevărate funcţii judiciare în adoptarea propunerilor, recomandărilor şi rezoluţiei acestora privitoare la abaterile imputate reclamantului. Ca atare, nu se poate susţine că dreptul naţional a “exclus expres dreptul la instanţă” al reclamantului, ceea ce face neîndeplinită prima condiţie a testului Eskelinen şi, subsecvent, atrage aplicabilitatea art. 6 par. 1 din Convenţie sub aspectul laturii sale civile.

Amintind că cele două aspecte - civil şi penal - ale art. 6 par. 1 din Convenţie nu se exclud în mod necesar, totuşi, Curtea a considerat ca inaplicabil art. 6 par. 1 din Convenţie pe latura sa penală, întrucât, prin raportare la „criteriul Engel” (mai ales din perspectiva severităţii sancţiunii aplicate – a se vedea cauza Engel şi alţii c. Olandei, 8 iunie 1976, par. 82-83), sancţiunea aplicată reclamantului este o măsură disciplinară clasică pentru o abatere disciplinară care se distinge de o sancţiune de natură penală care ar fi aplicabilă, de pildă, în cazul în care judecătorul pronunţă, cu rea-credinţă, o hotărâre nelegală. Mai mult, eliberarea din funcţia de judecător a reclamantului nu l-a împiedicat să-şi continue activitatea profesională în alte domenii juridice.

3.2. Asupra fondului

3.2.1. Independenţa şi imparţialitatea Consiliului Superior de Justiţie

Curtea a subliniat că, în cazul în care cel puţin jumătate din membrii care compun o “instanţă” - incluzând şi persoana care o prezidează, având drept de vot - sunt judecători, există un puternic indiciu de imparţialitate (cauza Le Compte, Van Leuven şi De Meyere c. Belgiei, 23 iunie 1981, par. 58).

Totodată, se impune a se observa că în cadrul procedurilor disciplinare desfăşurate împotriva judecătorilor, necesitatea unei participări substanţiale a judecătorilor în compunerea forurilor decizionale, este recunoscută de Carta Europeană privind Statutul Judecătorilor (citată în par. 78 şi 109 al hotărârii)[1].

Curtea a constatat că, potrivit art. 131 din Constituţia Ucrainei, Consiliul Superior de Justiţie este compus din 20 de membri, dintre care doar trei sunt judecători numiţi de Adunarea Judecătorilor, restul fiind numiţi de diferite alte autorităţi: câte trei membri de către Preşedintele Ucrainei, de Parlament, de Adunarea Avocaţilor, de organismele reprezentative din domeniul educaţional şi ştiinţific, precum şi doi membri de Adunările procurorilor. De asemenea, Preşedintele Curţii Supreme, Ministrul Justiţiei şi Procurorul General sunt membri de drept.

Chiar dacă prin amendamentele din 7 iulie 2010, Legea privind C.S.J. din 1998 a fost modificată, în sensul că zece membri ai C.S.J. trebuie să fie judecători, Curtea a apreciat că această completare a legii este insuficientă, rămânând problematică, sub aspectul analizat, numirea membrilor C.S.J. (fie ei chiar judecători) de alte autorităţi cu atribuţii executive sau legislative.

Maniera în care judecătorii sunt numiţi în autorităţile cu rol de instanţe disciplinare, este determinantă, dată fiind importanţa reducerii influenţei organelor politice asupra compunerii C.S.J. şi a necesităţii de a se asigura un nivel adecvat al independenţei justiţiei. Aşa cum a subliniat şi Comisia de la Veneţia, amendamentele din 7 iulie 2010 nu au rezolvat problema, atâta vreme cât numirile în sine ale membrilor C.S.J. sunt realizate de aceleaşi autorităţi, şi nu de corpurile judiciare (a se vedea Opinia Comisiei de la Veneţia, par. 28-29, citată în par. 79 al hotărârii).[2]

Din punctul de vedere al Curţii, suspiciuni privind lipsa de independenţă şi imparţialitate a membrilor C.S.J. ridică şi faptul că, potrivit Legii C.S.J. din 1998, doar patru membri (preşedintele, vicepreşedintele şi preşedinţii secţiilor) îşi desfăşoară activitatea în cadrul Consiliului cu normă întreagă, restul continuând să activeze şi să primească salariu în afara Consiliului, ceea ce implică, inevitabil, subordonarea ierarhică / administrativă şi dependenţa materială a acestora în raport de angajatorii lor. O referire specifică face Curtea la Ministrul Justiţiei şi Procurorul General, cu privire la care - fiind membri de drept - pierderea posturilor lor iniţiale ar echivala cu retragerea din Consiliu.

Referindu-se la Opinia Comisiei de la Veneţia (citată în par. 79), Curtea învederează că includerea Procurorului General, ca membru de drept al Consiliului, ridică semne de îngrijorare, acest fapt putând avea un efect descurajator asupra judecătorilor. Plasat la vârful ierarhiei procurorilor, acesta controlează activitatea tuturor procurorilor, care, în virtutea funcţiei lor, participă în multe cauze în care judecătorii sunt chemaţi să decidă, ceea ce poate crea un risc cu privire la lipsa de imparţialitate a judecătorilor sau, pe de altă parte, poate determina Procurorul General să acţioneze lipsit de imparţialitate în raport cu judecătorii ale căror decizii le dezaprobă.

Din aceeaşi perspectivă, Curtea a învederat şi susceptibilităţile exprimate de Comisarul pentru Drepturilor Omului din cadrul Consiliului Europei (citate în par. 80 al hotărârii), privind numirea în C.S.J. a celor doi membri ai săi de către adunările procurorilor din Ucraina.[3]

Un alt aspect al cauzei care aruncă serioase dubii asupra imparţialităţii membrilor C.S.J. îl reprezintă, în viziunea Curţii, faptul că doi membri (R.K. şi V.K.) ai Consiliului care au fost implicaţi în cercetările preliminare asupra cazului reclamantului, subsecvent, au participat la adoptarea deciziei privind propunerea de eliberare din funcţie a reclamantului, votând asupra propriilor lor concluzii din cadrul cercetărilor preliminare (pentru comparaţie, a se vedea cauza Werner c. Poloniei, 15 noiembrie 2001, nr. 26760/95, par. 43 şi 44).

Curtea nu a ignorant nici faptul că un membru al Consiliului (S.K.) care a participat la adoptarea propunerii de eliberare din funcţie a reclamantului, a activat în comisia parlamentară care a formulat recomandarea adresată plenului Parlamentului.

În concluzie, Curtea a statuat că circumstanţele cauzei au relevat serioase deficienţe structurale în procedura disciplinară desfăşurată în faţa C.S.J, dar şi aparenţa unei atitudini discriminatorii a unei părţi a membrilor aceluiaşi Consiliu în soluţionarea cazului reclamantului.

Pentru aceste motive, Curtea a considerat că procedura disciplinară în faţa Consiliului Superior de Justiţie nu a fost compatibilă cu principiile independenţei şi imparţialităţii, impuse de art. 6 par. 1 din Convenţie.

3.2.2. “Independenţa şi imparţialitatea” Comisiei parlamentare şi ale Plenului Parlamentului

La nivel parlamentar, corpul legislativ, atât la nivelul comisiei, cât şi în plen, nu doar că nu a înlăturat deficienţele structurale ale “independenţei şi imparţialităţii”, dar, mai mult, a contribuit la politizarea procedurii disciplinare şi a agravat atingerea adusă principiului separaţiei puterilor.

Astfel, în comisia parlamentară, preşedintele acesteia (S.K.) a participat la adoptarea recomandării, cu toate că, anterior, luase parte, cu drept de vot, la procedura disciplinară din cadrul Consiliului, implicându-se, astfel, în soluţionarea cazului reclamantului la ambele niveluri. De asemenea, S.K., împreună cu alţi membri ai comisiei parlamentare, au fost autorii cererii adresate C.S.J. de a iniţia cercetări preliminare cu privire la posibile abateri săvârşite de reclamant.

Curtea a constatat şi lipsa prevederilor legale care să permită membrilor C.S.J. de a se retrage de la dezbaterile din Comisie în asemenea situaţii. Toate aceste elemente conduc la lipsa garanţiilor procedurale necesar a fi satisfăcute potrivit testului imparţialităţii (mutatis mutandis, cauza Micallef c. Maltei [MC], nr. 17056/06, par. 99 şi 100).

În Plenul Parlamentului, cazul reclamantului a fost prezentat de S.K. şi V.K. - implicaţi în procedurile anterioare -, iar Parlamentul a adoptat rezoluţia pe baza concluziilor înaintate de C.S.J. şi comisia parlamentară.

Curtea a apreciat că, în ansamblu, Plenul Parlamentului nu era un forum adecvat pentru a gestiona o asemenea procedură în care se impunea interpretarea elementelor de fapt şi de drept, aprecierea probelor şi calificarea juridică a situaţiei de fapt.

Rolul parlamentarilor, cărora nu li se cere să aibă o experienţă juridică în a tranşa cauze complexe în materie disciplinară, care implică analiza elementelor de fapt şi de drept, nu a fost clarificat într-o manieră suficientă de către statul ucrainean şi, astfel, nu a fost justificată compatibilitatea unei asemenea proceduri parlamentare cu exigenţele de independenţă şi imparţialitate ale unei “instanţe”, prevăzute de art. 6 par. 1 din Convenţie.

3.2.3. Independenţa şi imparţialitatea Înaltei Curţi Administrative (Î.C.A)

Potrivit jurisprudenţei Curţii Europene, chiar dacă o autoritate tranşează un litigiu, statuând asupra unor “drepturi şi obligaţii civile” fără a respecta garanţiile art. 6 par. 1, aceasta nu atrage încălcarea Convenţiei, dacă procedura în faţa respectivei autorităţi poate face obiectul unui control judiciar subsecvent, în cadrul căruia o instanţă cu competenţă deplină asigură respectarea exigenţele art. 6 par. 1 din Convenţie (cauza Tsfayo c. Regatului Unit, 14 noiembrie 2006, nr. 6086/00, par. 42).

Pentru a determina dacă Înalta Curte Administrativă avea “plenitudine de jurisdicţie“ şi, respectiv, competenţa de a examina actele atacate şi de a remedia lipsa de independenţă şi imparţialitate a primelor instanţe, Curtea s-a raportat la anumiţi factori cum ar fi natura deciziei contestate, procedura care a condus la adoptarea deciziei respective şi, nu în ultimul rând, obiectul litigiului, incluzând motivele invocate în calea de atac (cauza Bryan c. Regatului Unit, 22 noiembrie 1995, par. 44-47).

Curtea nu a fost convinsă că instanţa naţională de recurs a oferit reclamantului posibilitatea unei examinări complete si corespunzătoare a deciziei C.S.J. şi a rezoluţiei Parlamentului, întrucât aceasta se considera competentă doar a declara actele atacate ca nelegale, fără a fi însă în măsură să le desfiinţeze şi să statueze cu privire la măsurile care se impun.

În acest sens, Curtea a apreciat că imposibilitatea Î.C.A. de a desfiinţa decizia constatată ca nelegal adoptată, coroborată cu lipsa reglementărilor, care să prevadă calea procedurală de urmat în atare situaţii, a produs o semnificativă nesiguranţă cu privire la consecinţele legale pe care le implică statuarea pur declarativă de către Î.C.A. asupra caracterului nelegal al actelor controlate. Această concluzie relevă lipsa efectelor deciziei Î.C.A. asupra situaţiei reclamantului, instanţa fiind în imposibilitatea de a oferi o examinare corespunzătoare şi completă a actelor şi deciziilor atacate.

În al doilea rând, Curtea a constatat că Î.C.A. nu a acordat o atenţie suficientă argumentelor furnizate de reclamant în susţinerile sale privind lipsa de imparţialitate a unor membri ai C.S.J. şi, respectiv, ai comisiei parlamentare, motivele invocate de reclamant nefiind examinate cu diligenţa care se impunea.

Mai mult, instanţa de control judiciar a interpretat motivul invocat de reclamant privitor la nelegalitatea votului electronic din Parlament ca fiind unul de neconstituţionalitate, derobându-se de analiza acestui aspect în favoarea Curţii Constituţionale la care reclamantul nu avea acces direct (a se vedea cauza Bogatova c. Ucrainei, 7 octombrie 2010, nr. 5231/04, par. 13).

De asemenea, Curtea a constatat că deciziile C.S.J. şi ale Parlamentului au fost supuse controlului Î.C.A., instanţă ai cărei judecători se aflau, din punct de vedere disciplinar, sub jurisdicţia C.S.J., ceea ce ridică semne de întrebare cu privire la independenţa şi imparţialitatea judecătorilor chemaţi să statueze asupra legalităţii actelor emise de C.S.J.

Ca atare, luând în considerare atributele extinse ale C.S.J. cu privire la cariera judecătorilor (numire, proceduri disciplinare şi, respectiv, eliberare din funcţie) şi lipsa garanţiilor de independenţă şi imparţialitate ale C.S.J (expuse anterior), Curtea nu a fost convinsă că judecătorii Î.C.A. care s-au pronunţat în cauza reclamantului, litigiu în care C.S.J. era parte, au satisfăcut exigenţele de independenţă şi imparţialitate impuse de art. 6 par. 1 din Convenţie.

Având în vedere, pe de o parte, incapacitatea autorităţilor statului de a asigura o procedură disciplinară independentă şi imparţială în cazul reclamantului, dar şi, pe de altă parte, imposibilitatea Î.C.A. de a înlătura neregularităţile constatate în calea de atac, coroborată cu extinderea competenţei C.S.J. în materie disciplinară şi asupra judecătorilor din completul Î.C.A., Curtea a concluzionat că a existat o încălcare a art. 6 par. 1 din Convenţie.

3.2.4. Alte aspecte ale art. 6 par. 1 din Convenţie

(I) Privitor la respectarea principiului securităţii juridice, din perspectiva limitării perioadei în care poate fi desfăşurată procedura disciplinară, în prezenta cauză, Curtea a constatat că abaterile disciplinare imputate reclamantului, asupra cărora s-a pronunţat Î.C.A. în 2010, datau din anii 2003 şi, respectiv, 2006.

Dat fiind faptul că dreptul naţional nu conţinea la momentul respectiv prevederi care să stabilească limite de timp în care poate fi declanşată si finalizată procedura disciplinară, Curtea a apreciat că o asemenea manieră de a aborda cazurile de răspundere disciplinară a judecătorilor contravine principiului securităţii juridice, existând astfel o încălcare a art. 6 par.1 din Convenţie (par.139).

(II) Privitor la respectarea principiului securităţii juridice din perspectiva votului electronic abuziv în şedinţa Parlamentului, Curtea, întemeindu-se pe materialul probator înaintat acesteia de către reclamant, a luat act că rezoluţia Parlamentului privind eliberarea din funcţie a reclamantului a fost votată în absenţa majorităţii parlamentare, membrii prezenţi folosind abuziv şi cardurile de vot ale celor absenţi.

Această manieră de vot nu doar că încalcă prevederile naţionale (art. 84 din Constituţie, art. 24 din Legea privind Statutul membrilor Parlamentului din 1992 şi, respectiv, art. 47 din regulamentul Parlamentului), dar subminează grav principiul securităţii juridice.

Întrucât Î.C.A. nu a acordat suficientă atenţie şi nu a remediat această neregularite invocată de reclamant, Curtea a constatat încălcarea art. 6 par. 1 din Convenţie şi sub acest aspect.

(III) Privitor la regula “instanţă instituită de lege”, Curtea, luând spre analiză caracteristicile instanţei (Î.C.A.) care s-a pronunţat în calea de atac formulată de reclamant împotriva deciziilor C.S.J şi rezoluţiei parlamentare, a reamintit că noţiunea “instituită de lege” acoperă nu doar baza legală a existenţei instanţei, ci şi compunerea completului de judecată (cauza Buscarini c. San Marino, decizia din 4 mai 2000, nr. 31657/96).

Întemeiat pe faptul că, potrivit legislaţiei naţionale, completul învestit să se pronunţe asupra actelor C.S.J. şi ale Parlamentului, era stabilit de Preşedintele Înaltei Curţi Administrative, iar acesta îşi exercitase acest atribut după expirarea mandatului său de Preşedinte al Î.C.A., Curtea a apreciat că nu a fost satisfăcută exigenţa regulii “instanţă instituită prin lege”, fiind încălcat astfel art. 6 par. 1 din Convenţie şi sub acest aspect.

 

4. Asupra încălcării art. 8 din Convenţie

Reclamantul a susţinut că eliberarea sa din funcţia de judecător a reprezentat o atingere adusă dreptului său la viaţă privată şi profesională, incompatibilă cu art. 8 din Convenţie.

Curtea a considerat că excluderea reclamantului din corpul magistraţilor a constituit, fără îndoială, o ingerinţă în dreptul la viaţă privată al acestuia, incluzând şi aspecte legate de relaţiile profesionale ale acestuia, dat fiind faptul că sancţiunea aplicată acestuia şi abaterea disciplinară imputată (încălcarea jurământului) i-a afectat reputaţia sa profesională (par. 165-166).

Privitor la caracterul justificat al ingerinţei, în sensul art. 8 par. 2 din Convenţie, instanţa a reiterat că eliberarea din funcţie a reclamantului, prin votul Parlamentului, nu a respectat prevederile din dreptul intern, pentru motivele pe larg expuse în par. 145, ceea ce echivalează cu neîndeplinirea condiţiei ca “ingerinţa să fie prevăzută de lege”.

Chiar dacă această concluzie ar fi fost suficientă pentru a constata încălcarea art. 8 din Convenţie, Curtea a mers mai departe şi a analizat condiţiile privitoare la “calitatea legii” şi anume necesitatea ca legea să fie accesibilă şi previzibilă.

Anterior anului 2010, “încălcarea jurământului” era prevăzută în secţiunea 10 a Legii din 1992 privind statutul judecătorilor, fără însă a se preciza în ce anume consta această abatere disciplinară, interpretarea scopului textului de lege făcându-se exclusiv prin analiza conţinutului jurământului propriu-zis. Abia ulterior, legea a fost amendată şi completată cu elemente de natură să permită circumstanţierea exactă a acestei abateri.

Cum noile amendamente din 2010 nu se aplică în cauza reclamantului, Curtea a constatat că, prin raportare la momentul desfăşurării procedurilor disciplinare, autorităţile competente să se pronunţe în materie disciplinară se bucurau de o largă discreţie în a interpreta noţiunea de “încălcare a jurământului”.

Deşi Curtea acceptă că în materie disciplinară apare drept obiectivă necesitatea ca acel verbum regens al abaterilor disciplinare să fie formulat în termeni generali, pentru a putea acoperi comprehensiv varietatea de forme şi modalităţi de săvârşire, totuşi, se impune ca forurile, autorităţile şi organismele care se pronunţă în cazurile de răspundere disciplinară să interpreteze sensul exact al textelor de lege care definesc faptele care constituie abateri disciplinare, într-o manieră care exclude orice îndoială sau arbitrariu (cauza Gorzelik şi alţii c. Poloniei [MC], nr. 44158/98, par. 65).

În prezenta cauză, Curtea nu a identificat existenţa vreunui reper textual sau a vreunei practici consistente care să contribuie la interpretarea exactă a noţiunii de “încălcare a jurământului”, ceea ce contravine principiului previzibilităţii legii.

Mai mult, dreptul intern nu satisfăcea, în opinia Curţii, nici testul proporţionalităţii, în măsura în care limita sancţiunile aplicabile judecătorilor la cele privind mustrarea, retrogradarea din clasa profesională şi demiterea, oferind astfel o marjă redusă pentru o individualizare proporţională a sancţiunii.

În acest context, Curtea face trimitere la principiul proporţionalităţii sancţiunilor disciplinare aplicabile judecătorilor, principiu menţionat în par. 5.1 al Cartei europene privind statutul judecătorilor (citat în hotărâre la par. 78), amintind că statele membre trebuie să revadă o paletă largă de sancţiuni aplicabile judecătorilor, pentru a putea satisface acest principiu al proporţionalităţii (avertismentul, mustrare, transferul, retrogradarea din clasa profesională, suspendarea din dreptul de a promova, sancţiuni pecuniare, reducerea salariului, suspendarea, excluderea / demiterea cu sau fără beneficiile pensiei).

În concluzie, Curtea a statuat că ingerinţa în dreptul la viaţă privată al reclamantului a fost nelegală, incompatibilă cu dreptul naţional, iar mai mult, legislaţia internă aplicabilă în cauză nu a satisfăcut exigenţele de previzibilitate şi nu a oferit garanţii de protecţie împotriva arbitrariului.

A existat, astfel, o încălcare a art. 8 din Convenţie.

 

5. Cu privire la aplicarea art. 41 şi 46 din Convenţie

Curtea a reamintit că, în acord cu art. 46 din Convenţie, în cazul în care printr-o hotărâre de-ale sale a stabilit o încălcare a Convenţiei, statul membru în cauză are obligaţia să înceteze încălcarea constatată şi să ofere o reparaţie adecvată pentru a restabili pe cât posibil situaţia existentă anterior încălcării (cauza Ilaşcu şi alţii c. Moldovei şi Rusiei [MC], nr. 48787/99, par. 487).

Totodată, revine in primul rând statului în cauză posibilitatea de a alege, sub supervizarea Comitetului Miniştrilor, mijloacele, adecvate sistemului de drept naţional, necesare pentru a-şi putea îndeplini obligaţia prevăzută de art.46 din Convenţie, cu condiţia ca mijloacele respective să fie compatibile cu concluziile trase de Curte în hotărârea sa (cauza Öcalan c. Turciei [MC], nr. 46221/99, par. 210).

Excepţional, cu scopul de a ajuta statul respectiv de a-şi îndeplini obligaţiile, Curtea caută să indice tipul măsurilor care pot fi luate pentru a stopa încălcarea constatată, rămânând în favoarea statului opţiunea de a alege dintre măsurile indicate şi modul în care implementează măsurile propuse (spre exemplu, cauza Broniowski c. Poloniei [MC], nr. 31443/96, par. 194).

În anumite cauze, însă, natura încălcării constatate poate conduce la lipsirea statului de posibilitatea de a opta asupra măsurilor, Curtea putând să indice măsuri specifice (cauza Aleksanyan c. Rusiei, 22 decembrie 2008, nr. 46468/06, par. 240).

5.1. Aprecierea Curţii cu privire la sistemul judiciar ucrainean în materie disciplinară şi măsurile care se impun

Din această perspectivă, Curtea a subliniat că circumstanţele cauzei relevă serioase probleme în funcţionarea sistemului judiciar din Ucraina.

În primul rând, încălcările constatate de Curte indică faptul că sistemul judiciar ucrainean în materie disciplinară nu este organizat într-un mod apt să asigure o suficientă separaţie a Justiţiei în raport de celelalte puteri ale statului.

Mai mult, sistemul nu asigură suficiente garanţii împotriva abuzurilor şi recurgerea inadecvată la măsuri disciplinare, ceea ce este în detrimentul independenţei judiciare – cea mai importantă valoare care susţine funcţionarea efectivă a democraţiei.

Curtea a considerat că, dată fiind natura încălcărilor constatate, statul trebuie să ia o serie de măsuri pentru a reforma sistemul judiciar în materie disciplinară. Este necesar ca măsurile să includă reforma legislativă, care implică restructurarea bazelor instituţionale ale sistemului, trebuind totodată să permită dezvoltarea unor forme adecvate şi a unor principii privind coerenta aplicare a dreptului naţional în domeniului răspunderii disciplinare.

Cu toate că amendamentele din 7 iulie 2010 - care impun ca zece dintre membrii Consiliului Superior de Justiţie să fie numiţi dintre persoane care activează în domeniul judiciar - reprezintă un plus adus garanţiilor necesare în domeniul independenţei C.S.J., totuşi, Curtea a considerat că această amendare a legii nu a rezolvat problematica privitoare la compunerea C.S.J., date fiind, pe de o parte, caracterul autorităţilor care fac numirile (Preşedintele Ucrainei, Parlamentul, Adunarea Avocaţilor, reprezentanţii instituţiilor academice şi ştiinţifice etc.), iar, pe de altă parte, calitatea de membri de drept a Ministrului Justiţiei şi a Procurorului General (par. 82).

Apreciind că amendamentele aduse legislaţiei naţionale în anul 2010 nu au rezolvat problemele şi disfuncţionalităţile de natură sistemică, Curtea a subliniat expres că Ucraina trebuie urgent să procedeze la reformarea sistemului legislativ si judiciar, în acord cu cele statuate în prezenta hotărâre, în jurisprudenţa Curţii Europene, precum şi în recomandările, rezoluţiile şi deciziile Comitetului Miniştrilor (par. 202).

Ca măsură cu caracter individual, Curtea, având în vedere circumstanţele excepţionale ale cauzei, a decis că statul ucrainean trebuie să asigure reinstalarea reclamantului în funcţia de judecător al Curţii Supreme, cât de rapid posibil. Privitor la această obligaţie, aşa cum rezultă din opinia concurentă emisă în finalul hotărârii, statul ucrainean se confruntă cu dificultăţi serioase în a pune în aplicare această măsură dispusă de Curte, în condiţiile în care Curtea Supremă este constituită în prezent dintr-un număr fix de 48 de judecători, neexistând post vacant la momentul pronunţării hotărârii.

Totodată, statul a fost obligat la plata către reclamant a sumei de 6.000 euro cu titlu de daune morale şi, respectiv, a sumei de 12.000 euro, reprezentând cheltuieli de judecată, urmând ca, în măsura în care nu intervine un acord între reclamant şi statul ucrainean, Curtea să se pronunţe şi asupra cererii privind despăgubirile materiale solicitate de reclamant (1.107.255 euro).

 

II. Comentarii

A. jud. Vasile Bozeşan:

Prezenta hotărâre creionează registrul în care se poate proceda la o analiză comparativă între sistemul judiciar ucrainean şi cel din România, prin raportare la standardele Convenţiei Europene a Drepturilor Omului privitoare la independenţa efectivă a magistraţilor coroborate cu opiniile Comisiei de la Veneţia (citată în par. 79), Carta Europeană privind Statutul Judecătorilor[4] (citată în par. 78) şi Raportul Comisarului european pentru drepturile omului al Consiliului Europei (citat în par. 80).

Privitor la compunerea Consiliului Superior al Magistraturii din România (C.S.M), constatăm că doar 10 membri sunt judecători (cei 9 membri ai Secţiei de judecători şi, respectiv, Preşedintele Î.C.C.J), ceea ce relevă o similitudine cu C.S.J. ucrainean, în care, potrivit amendamentelor din 7 iulie 2010, este necesar ca 10 membri ai C.S.J. să fie judecători (sau foşti judecători), chiar dacă sunt numiţi de alte autorităţi decât Adunarea Judecătorilor.

Însă, Curtea face trimitere la opinia Comisiei de la Veneţia (par. 79 din hotărâre) potrivit căreia “compunerea C.S.J. nu corespunde standardelor europene” (par. 30 din conţinutul opiniei), întemeiat pe faptul că judecătorii nu reprezintă majoritatea consistentă a Consiliului, iar, pe de altă parte, Procurorul General este membru de drept al acestuia.

Astfel, atât din punctul de vedere al Curţii, cât şi al Comisiei de la Veneţia, o garanţie esenţială de independenţă a judecătorilor o reprezintă numirea ca membri C.S.M. în proporţie semnificativă a judecătorilor şi limitarea astfel a riscurilor ca restul puterilor statului (executivă şi/sau legislativă) să controleze magistraţii prin eventualele numiri pe care le fac la nivelul C.S.M.

În condiţiile în care statele cu democraţii fragile - inclusiv Ucraina, prin amendamentele legislative din 2010 - caută să identifice, chiar cu ajutorul Curţii Europene a Dreptului Omului, mecanisme şi pârghii care să le susţină independenţa justiţiei ca “valoare esenţială” a funcţionării democraţiei, în România, surprinzător, s-a propus ca o parte din membrii C.S.M. să fie numiţi de Parlament şi, respectiv, Preşedintele României.

În acest context, apreciem ca fiind cu adevărat europeană viziunea Curţii Constituţionale din România, care a statuat că “numirea reprezentanţilor societăţii civile de către Parlament, autoritatea legiuitoare, respectiv de către Preşedintele României, reprezentant al autorităţii executive, ar constitui o interferenţă a celorlalte puteri constituţionale în activitatea autorităţii judecătoreşti, punând sub semnul întrebării rolul C.S.M. de garant al independenţei justiţiei”[5].

Mai mult, ideea majorării numărului reprezentanţilor societăţii civile la nivelul C.S.M., este în vădită şi gravă contradicţie cu perspectiva Curţii Europene şi a Comisiei de la Veneţia, care indică expres calea de urmat în sensul creşterii ponderii magistraţilor aleşi de colegii lor în compunerea C.S.M. pentru a se asigura cu adevărat independenţa acestora.[6]

Salutar, Curtea Constituţională, în acord cu viziunea Curţii Europene, a apreciat ca fiind neconstituţională “majorarea numărului reprezentanţilor societăţii civile, deci a persoanelor din afara sistemului judiciar, şi schimbarea proporţiei de reprezentare în C.S.M., care ar avea consecinţe negative asupra activităţii sistemului judiciar”[7], ajungându-se ca aceşti membri să dobândească un rol important în domeniul răspunderii disciplinare a judecătorilor, ceea ce ar anihila independenţa justiţiei.

O problemă ridicată de Curtea Europeană, dar şi de Comisia de la Veneţia, este cea legată de prezenţa procurorilor în compunerea Consiliului Superior de Justiţie din Ucraina, precum şi calitatea de membru de drept a Procurorului General.

Raportată la sistemul judiciar român, această chestiune - care pune serios sub semnul întrebării independenţa justiţiei din perspectiva Convenţiei - poate căpăta rezolvare prin dobândirea de către procurori a unui statut de totală independenţă, asemănător judecătorilor, şi recunoaşterea acestora ca magistraţi care satisfac exigenţele de independenţă şi imparţialitate impuse de Convenţie.

Miza unei asemenea independenţe a procurorilor nu este una formală, ci una de fond, întrucât ar conduce la participarea acestora ca magistraţi independenţi şi imparţiali în mecanismul judiciar, evident cu accentuarea în contrapondere a răspunderii acestora, dată fiind lipsa de subordonare ierarhică. Tot astfel, independenţa reală a procurorilor ar elimina orice susceptibilităţi legate de posibila influenţare a acestora prin jocul numirilor la vârful ierarhiei Ministerului Public.

Luând în considerare aprecierile Curţii cu privire la independenţa şi imparţialitatea instanţei de judecată chemată să se pronunţe asupra deciziilor C.S.J. în materie disciplinară (par. 123-131), poate fi, în acelaşi registru, ridicată problema independenţei şi imparţialităţii judecătorilor Î.C.C.J. care soluţionează recursul împotriva hotărârilor secţiilor C.S.M. în materie disciplinară[8].

Într-adevăr, utilizând raţionamentul Curţii (par. 130), se poate susţine că judecătorii care compun completul de 5 judecători ai Î.C.C.J. care se pronunţă în recurs se află sub jurisdicţia disciplinară a C.S.M, putând fi subiecţi ai acţiunii disciplinare asupra căreia s-ar pronunţa C.S.M. Astfel, nu se pot ignora competenţele extinse ale C.S.M. în materie disciplinară, inclusiv asupra judecătorilor chemaţi să tranşeze litigiul în care C.S.M. este parte.

 

B. jud. Dragoş Călin şi jud. Ionuţ Militaru:

În cauza Oleksandr Volkov c. Ucrainei, Curtea a reţinut existenţa unor suspiciuni privind lipsa de independenţă şi imparţialitate a membrilor C.S.J. din Ucraina, o referire specifică făcându-se la Ministrul Justiţiei şi Procurorul General, cu privire la care - fiind membri de drept - pierderea posturilor lor iniţiale ar echivala cu retragerea din Consiliu. Ţinând seama de opinia Comisiei de la Veneţia, Curtea a constatat că includerea Procurorului General ca membru de drept al Consiliului ridică semne de îngrijorare, acest fapt putând avea un efect descurajator asupra judecătorilor. ”Plasat la vârful ierarhiei procurorilor, acesta controlează activitatea tuturor procurorilor, care, în virtutea funcţiei lor, participă în multe cauze în care judecătorii sunt chemaţi să decidă, ceea ce poate crea un risc cu privire la lipsa de imparţialitate a judecătorilor sau, pe de altă parte, poate determina Procurorul General să acţioneze lipsit de imparţialitate în raport cu judecătorii ale căror decizii le dezaprobă”.

Trebuie subliniat că argumentele Curţii Europene sunt strict legate de procedura de excludere din magistratură a unui judecător, contextul legislativ şi procedura de judecată a acţiunii disciplinare fiind determinante pentru constatarea încălcării art. 6 şi art. 8 din Convenţie numai în contextul în care Consiliul Superior de Justiţie din Ucraina a acţionat ca instanţă de judecată şi, ulterior, era parte în proces. Însă, date fiind principiile enunţate de Curte, considerăm că o dezbatere serioasă trebuie făcută şi în ceea ce priveşte cadrul de organizare a Consiliului Superior al Magistraturii din România, în general.

Un astfel de raţionament, care e valabil pentru o întreagă serie de atribuţii ale Consiliului Superior al Magistraturii, exercitate în Plen (plecând de la admiterea în magistratură şi continuând cu evaluarea şi promovarea judecătorilor, aspecte care implică aceeaşi necesitate de imparţialitate ca şi sancţionarea lor), ar putea semnifica, în România, că prezenţa şi votul membrilor de drept ai Consiliului Superior al Magistraturii, în special Ministrul Justiţiei şi Procurorul General - date fiind modalităţile în care aceştia sunt numiţi în funcţie, atribuţiile lor specifice, exercitate în afara Consiliului, dar care se împletesc natural cu posibilitatea de a decide în cadrul Consiliului Superior al Magistraturii - sunt de natură să ridice întrebări cu privire la imparţialitatea acestei autorităţi, cel puţin în ceea ce priveşte cariera judecătorilor.

 În baza art. 23 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, republicată, Consiliul Superior al Magistraturii funcţionează ca organ cu activitate permanentă. Hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii se iau în plen[9] sau în secţii,[10] potrivit atribuţiilor care revin acestora. Lucrările Plenului Consiliului Superior al Magistraturii se desfăşoară în prezenţa a cel puţin 15 membri, iar lucrările secţiilor se desfăşoară în prezenţa majorităţii membrilor acestora.

Legea nu impune prezenţa tuturor judecătorilor membri, deciziile putând fi luate teoretic şi în lipsa a 4 dintre aceştia, de ceilalţi 15 membri ai CSM, cu majoritate simplă. Aceasta înseamnă că restul de 6 judecători ar putea fi, cel puţin într-o atare situaţie, în minoritate şi nu ar putea influenţa în vreun fel votul asupra unor chestiuni care pot fi chiar decisive cu privire la cariera judecătorilor.

Conform art. 35 şi 36 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, Plenul Consiliului Superior al Magistraturii are următoarele atribuţii referitoare la cariera judecătorilor şi procurorilor :

a) propune Preşedintelui României numirea în funcţie şi eliberarea din funcţie a judecătorilor şi a procurorilor, cu excepţia celor stagiari;

b) numeşte judecătorii stagiari şi procurorii stagiari, pe baza rezultatelor obţinute la examenul de absolvire a Institutului Naţional al Magistraturii;

c) dispune promovarea judecătorilor şi a procurorilor;

d) eliberează din funcţie judecătorii stagiari şi procurorii stagiari; 

e) propune Preşedintelui României conferirea de distincţii pentru judecători şi procurori, în condiţiile legii;  

f) îndeplineşte orice alte atribuţii stabilite prin lege sau regulament.

Plenul Consiliului Superior al Magistraturii are următoarele atribuţii referitoare la admiterea în magistratură, evaluarea, formarea şi examenele judecătorilor şi procurorilor:

a) la propunerea Consiliului ştiinţific al Institutului Naţional al Magistraturii, stabileşte numărul anual de cursanţi ai Institutului Naţional al Magistraturii, aprobă anual data şi locul pentru organizarea concursului de admitere la Institutul Naţional al Magistraturii, stabileşte tematica pentru concursul de admitere la Institutul Naţional al Magistraturii şi aprobă programul de formare profesională a auditorilor de justiţie, emite avize şi adoptă regulamente, în cazurile şi în condiţiile prevăzute de lege;

b) numeşte comisia de admitere şi comisia de elaborare a subiectelor pentru admiterea în Institutul Naţional al Magistraturii, în condiţiile prevăzute de Regulamentul de organizare a examenului de admitere în Institutul Naţional al Magistraturii;

c) organizează şi validează, potrivit legii şi regulamentului, examenul de capacitate al judecătorilor şi procurorilor şi aprobă programul de formare profesională continuă a judecătorilor şi procurorilor, la propunerea Consiliului ştiinţific al Institutului Naţional al Magistraturii, precum şi tematica activităţilor de formare profesională continuă, organizate de curţile de apel şi parchetele de pe lângă acestea;

d) organizează şi validează, potrivit legii şi regulamentului, concursurile pentru numirea în funcţii de conducere a judecătorilor şi procurorilor;

e) dispune organizarea concursurilor de promovare a judecătorilor şi procurorilor;

f) numeşte comisiile pentru evaluarea activităţii profesionale a judecătorilor şi procurorilor, în condiţiile legii;

g) numeşte şi revocă directorul şi directorii adjuncţi ai Institutului Naţional al Magistraturii, la propunerea Consiliului ştiinţific al Institutului Naţional al Magistraturii, şi desemnează judecătorii şi procurorii care vor face parte din Consiliul ştiinţific al Institutului Naţional al Magistraturii;

h) la propunerea Consiliului ştiinţific al Institutului Naţional al Magistraturii, aprobă structura  organizatorică, statele de funcţii şi statele de personal ale Institutului Naţional al Magistraturii;

i) numeşte directorul şi directorii adjuncţi ai Şcolii Naţionale de Grefieri şi desemnează judecătorii şi procurorii membri în consiliul de conducere al şcolii;

j) îndeplineşte orice alte atribuţii stabilite prin lege sau regulament. Plenul Consiliului Superior al Magistraturii soluţionează contestaţiile formulate de judecători şi procurori împotriva hotărârilor pronunţate de secţiile Consiliului Superior al Magistraturii, cu excepţia celor date în materie disciplinară.

Potrivit art. 28 alin. 2 şi din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, ministrul justiţiei şi procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu au drept de vot în situaţiile în care secţiile îndeplinesc rolul de instanţă de judecată în domeniul răspunderii disciplinare. În plus, nici reprezentanţii societăţii civile nu participă la procedurile din secţii, ci doar la lucrările Plenului Consiliului Superior al Magistraturii. Rolul Ministrului Justiţiei şi al Procurorul General, în materie disciplinară, a căpătat şi presupune, însă, alte valenţe. Aşadar, în baza art. 44 alin. 3 şi 4 din acelaşi act normativ, acţiunea disciplinară în cazul abaterilor săvârşite de un judecător se exercită de Inspecţia Judiciară, prin inspectorul judiciar, de ministrul justiţiei sau de preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, iar acţiunea disciplinară în cazul abaterilor săvârşite de procurori se exercită de Inspecţia Judiciară, prin inspectorul judiciar, de ministrul justiţiei sau de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Aşadar, de principiu, atât Ministrul Justiţiei, cât şi Procurorul General, în materie disciplinară, pot exercita acţiunea disciplinară, după caz, asupra tuturor magistraţilor membri ai Consiliului Superior al Magistraturii, fie, în situaţia ultimului, asupra procurorilor în cauză.

În plus, în baza art. 52 ind. 1 alin. 2 lit. b din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, concursul de promovare în funcţia de judecător la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constă, între alte probe, şi într-un interviu susţinut în faţa Plenului Consiliului Superior al Magistraturii. În cadrul probei interviului[11], Plenul Consiliului Superior al Magistraturii evaluează aspecte referitoare la integritatea candidaţilor. Evaluarea integrităţii candidaţilor se face pe baza raportului întocmit de Inspecţia Judiciară sub acest aspect, precum şi a răspunsurilor primite de la candidat la întrebările puse acestuia pe baza acestui raport, a datelor existente la dosarul profesional, a documentelor depuse de candidat, a modului în care candidatul se raportează la valori precum independenţa justiţiei, imparţialitatea magistraţilor, integritatea şi a aspectelor ridicate în cadrul discuţiilor[12]. În consecinţa, de principiu, atât Ministrul Justiţiei, cât şi Procurorul General, participă, prin vot, la evaluarea unor aspecte referitoare la integritatea candidaţilor judecători la concursul de promovare în funcţia de judecător la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Culmea este că această probă poate aduce candidatului 20 de puncte din punctajul maxim de 100 de puncte, calculat pentru a fi promovat la Î.C.C.J.

Totodată, în temeiul art. 39 şi 40 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, pentru verificarea îndeplinirii criteriilor de competenţă profesională şi de performanţă judecătorii şi procurorii sunt supuşi la fiecare 3 ani unei evaluări privind eficienţa, calitatea activităţii şi integritatea, obligaţia de formare profesională continuă şi absolvirea unor cursuri de specializare, iar în cazul judecătorilor şi procurorilor numiţi în funcţii de conducere, şi modul de îndeplinire a atribuţiilor manageriale. Prin raportul de evaluare a activităţii profesionale a judecătorului sau procurorului întocmit de comisiile prevăzute la art. 39 alin. (3) sau (4)[13], se poate acorda unul dintre calificativele: "foarte bine", "bine", "satisfăcător" sau "nesatisfăcător". Judecătorii sau procurorii nemulţumiţi de calificativul acordat pot face contestaţie la secţia corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, în termen de 30 de zile de la comunicare. Hotărârile secţiilor pot fi atacate la Plenul Consiliului Superior al Magistraturii. Hotărârile Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, ca instanţă de judecată, sunt definitive şi irevocabile (aici textul lasă deschisă discuţia garanţiilor de care trebuie să se bucure o instanţa de judecată). Evident că din compunerea Plenului fac parte, cu drept de vot Ministrul Justiţiei şi Procurorul General. Iată cum, de principiu, atât Ministrul Justiţiei, cât şi Procurorul General, pot verifica, prin votul lor, eficienţa, calitatea activităţii şi integritatea, obligaţia de formare profesională continuă şi absolvirea unor cursuri de specializare, iar în cazul judecătorilor şi procurorilor numiţi în funcţii de conducere, şi modul de îndeplinire a atribuţiilor manageriale.

Mai mult, potrivit art. 52 din Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii, membrii aleşi ai Consiliului Superior al Magistraturii sunt revocaţi[14] şi la cererea majorităţii adunărilor generale de la nivelul instanţelor sau parchetelor pe care le reprezintă, în cazul neîndeplinirii sau îndeplinirii necorespunzătoare a atribuţiilor încredinţate prin alegerea ca membru al Consiliului. (...) În termen de 15 zile de la înregistrarea sesizării semnate şi motivate de reprezentanţii adunărilor generale prevăzute la alin. (4), Plenul Consiliului Superior al Magistraturii dispune revocarea din funcţie a membrului ales. Procedura de revocare este practic una de sancţionare care ar putea atrage inclusiv consecinţe disciplinare pentru cel vizat. Şi aici, de principiu, atât Ministrul Justiţiei, cât şi Procurorul General se implică în procedurile de revocare a judecătorilor, deşi Curtea, în cauza Oleksandr Volkov c. Ucrainei, a subliniat faptul că judecătorii trebuie aleşi de colegii lor, fiind învestiţi cu un mandat bazat pe încredere. Prin urmare, simetria ar presupune ca şi revocarea să aibă la bază acelaşi principiu, ţinând de exerciţiul democratic al dreptului judecătorilor de a alege şi de a fi reprezentaţi de o persoană care să respecte cerinţele de devotament faţă de principiile asumate, de echilibru şi imparţialitate.

Toate aceste aspecte lasă imaginea unui veritabil cerc vicios, în care, de principiu, atât Ministrul Justiţiei, cât şi Procurorul General intervin în mai toate etapele carierei profesionale a judecătorilor gestionate de Consiliul Superior al Magistraturii (cu excepţia judecării lor disciplinare în secţii), cu un logic efect descurajator asupra acestora. Posibilitatea formulării unui recurs la Î.C.C.J. – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, care există în anumite situaţii, nu înlătură acest efect, întrucât controlul exercitat presupune de regulă raţiuni de legalitate, iar doar în mod excepţional raţiuni de oportunitate. Oricum, în procedurile disciplinare în care Ministrul Justiţiei şi Procurorul General îşi exercită calitatea procesuală activă, chiar judecata în secţiile Consiliului Superior al Magistraturii poate provoca serioase îndoieli de imparţialitate.

De lege ferenda, soluţiile ar putea fi, spre exemplu, prezenţa fără drept de vot, în Consiliul Superior al Magistraturii, atât a Ministrului Justiţiei, cât şi a Procurorului General, suprimarea probei interviului susţinut în faţa Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, în vederea evaluării aspectelor referitoare la integritatea candidaţilor la promovarea la Î.C.C.J., competenţa exclusivă a secţiei de resort a Consiliului Superior al Magistraturii în procedurile de revocare a membrilor aleşi judecători, judecata disciplinară a membrilor C.S.M. de un complet al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în primă instanţă, cu recursul aferent la Completul de 5 judecători, renunţarea la calitatea de titular al acţiunii disciplinare a Ministrului Justiţiei şi a Procurorului General măcar în ceea ce-i priveşte pe membrii C.S.M. etc.

Avizul nr. 10(2007) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) în atenţia Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei referitor la Consiliul Justiţiei în serviciul societăţii^[15] opinează că, atunci când structura este mixtă (judecători şi nejudecători) pentru a evita orice manipulare sau presiune inadecvată, Consiliul Justiţiei trebuie să numere o majoritate substanţială de judecători aleşi de egalii lor[16].

În opinia CCJE, o asemenea componenţă mixtă prezintă avantajul pe de o parte de a evita corporatismul şi pe de altă parte de a reflecta diferitele curente de opinie ale societăţii şi de a apărea astfel drept o sursă suplimentară de legitimare a puterii judiciare. Chiar şi cu o componenţă mixtă, Consiliul Justiţiei trebuie să funcţioneze fără cea mai mică concesie acordată jocului majorităţilor parlamentare şi presiunilor executivului, în afara oricărei subordonări logicilor de partid, pentru a putea fi garantul valorilor şi principiilor esenţiale ale justiţiei.

Atunci când Consiliul Justiţiei are o componenţă mixtă, CCJE consideră că unele din sarcinile sale ar putea fi rezervate unui complet al Consiliului constituit numai din judecători.

În ceea ce priveşte selecţia Preşedintelui, acelaşi Aviz prevede că trebuie vegheat ca preşedinţia Consiliului Justiţiei să fie exercitată de o persoană imparţială care să nu fie apropiata partidelor politice. În consecinţă, în regimurile parlamentare în care Preşedintele / Şeful statului, are puteri mai degrabă protocolare, nimic nu împiedică atribuirea acestuia a preşedinţiei, în condiţiile în care în celelalte regimuri Preşedintele Consiliului Justiţiei ar putea fi ales de Consiliul însuşi, şi ar trebui să fie un judecător.

Despre relevanţa Avizelor şi Recomandărilor sau a altor organisme consultative, a se vedea aplicarea directă a acestora de către Curtea Europeană – prin însuşirea principiilor – în cauza Zubko c. Ucrainei, 26 aprilie 2006, nr. 3955/04 ş.a., par. 41-43, 68).

În lumina principiilor enunţate de Curtea Europeană în cauza Volkov, constatăm că o independenţă totală a Consiliului este condiţionată de lipsa oricărei relaţii de subordonare între unii dintre membrii săi. Or, prezenţa de drept a Procurorului General şi a Ministrului Justiţiei în acest organism colegial, alături de alţi procurori aleşi, în condiţiile actualului statut al profesiei, pare a pune sub semnul îndoielii funcţionarea sa.

Nu în ultimul rând, este de subliniat că atribuţiile Preşedintelui C.S.M. sunt destul de extinse, acesta organizând administrativ activitatea Consiliului. Potrivit art. 29 alin. 3 din Legea nr. 317/2004, ordinea de zi a lucrărilor plenului şi ale secţiilor Consiliului Superior al Magistraturii se aprobă de către acestea, la propunerea preşedintelui sau, după caz, a vicepreşedintelui Consiliului Superior al Magistraturii. Totodată, conform art. 60 alin. 3 din Legea nr. 317/2004, Preşedintele Consiliului Superior al Magistraturii are calitatea de ordonator principal de credite, care poate fi delegata secretarului general.

Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni, prin Avizul nr. 12(2009) privind relaţia dintre judecători şi procurori[17], reţine că judecătorii şi procurorii trebuie să fie independenţi unii de alţii şi, de asemenea, să se bucure de independenţă în respectivele funcţii. Ei au diferite sarcini în sistemul de justiţie şi in societate, în general. Totuşi, aceste misiuni ale fiecărei funcţii rămân complementare. Nu există legături ierarhice între judecător şi procuror. CCJE şi CCPE fac referire la jurisprudenţa constantă a Curţii Europene pentru Drepturile Omului în ceea ce priveşte articolul 5 alineatul 3 şi articolul 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. În special, se referă la deciziile în care Curtea a recunoscut exigenţa independenţei de puterea executivă şi de partide, pentru toţi ofiţerii autorizaţi prin lege să exercite puterea judiciară, ceea ce nu exclude, însă, subordonarea către o autoritate judiciară superioară independentă.

În perspectiva iminentei revizuiri a Legii fundamentale, considerăm că dobândirea de către procurori a unui statut identic cu al judecătorilor (în mod esenţial, prin excluderea numirii Procurorului General şi a Procurorului-şef D.N.A. de către puterea executivă, eliminarea subordonării ierarhice şi instituirea unor proceduri de urmărire penală cu garanţii suficiente), ar fi de natură a exclude divergenţele existente în prezent în ceea ce priveşte organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, putând rămâne un consiliu mixt, ce ar fi format dintr-o majoritate consistentă de magistraţi care să satisfacă exigenţele de independenţă şi imparţialitate impuse de Convenţie.